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한국과 이집트의 국가주도 지역사회개발정책 비교연구 ; The State-led Rural Development of Korea and Egypt in Comparative Perspective- Focusing on Institutional Path-Dependency - ; 경로의존성을 중심으로
학위논문 (석사)-- 서울대학교 대학원 : 행정학과, 2012. 2. 김동욱. ; 이 논문은 한국과 이집트의 지역사회개발정책을 국가주도성이라는 공통적 측면에 주목하고, 이러한 국가주도적인 지역사회개발정책의 형성 및 발전과정에 따른 경로의존성을 분석하는데 주요한 관심을 둔다. 이를 위해 역사적 사건, 초기경로의 생성 경로의존적 닫힘, 그리고 새로운 경로의 열림으로 구체화 했다. 이러한 과정 하에 역사적, 제도적, 행위자적 요인으로 재분류함으로써 제도 변화의 경로 의존적 요인과 촉진 요인을 보다 면밀히 파악하고자 했다. 이는 기존의 제도적 맥락, 즉 제도 내외의 환경의 영향으로 설명하고자 하는 역사적 신제도주의에 기반하였다고 볼 수 있다. 이 논문을 통해서 지역사회개발정책을 둘러싼 국가 계획은 역사적, 제도적 그리고 행위자적 요인으로 인해 일정기간 지속성을 이끌어가는 요인으로 작용했으며, 한편으로는 역사적 요인에 의하여 단절적인 변화를 경험하기도 했다. 한국의 새마을운동이 적어도 정부가 의도한 바대로 지역사회의 변화를 이끌어내기 위한 의미있는 성과를 가져왔음에 비해, 이집트의 슈르끄 운동을 포함한 일련의 지역사회개혁정책이 지역민의 참여와 자원을 효과적으로 이끌어내지 못한 점을 경로의존성 분석을 통하여 도출해내었다고 볼 수 있다. 이러한 분석결과는 다음과 같이 양국의 지역사회개발정책의 유사성과 상이성으로 나뉜다. 먼저, 유사성으로는 한국과 이집트는 개발도상국으로서의 국가주도 지역사회개발정책을 실시한 경험을 가지고 있다는데 있다. 기본적으로 농경에 바탕을 둔 사회이며, 19세기 외세에 의한 근대화 및 권위주의정권에 의하여 지역사회개발정책이 상당부분 영향을 받았다는 점이 유사하다. 이외에도 개발도상국으로서 공업화 등에 대한 우선적 관심으로 상대적으로 지역사회개발정책과 관련된 자원을 투입하는데 한계가 있었지만, 대통령의 일반적인 관심사가 되었다는 점에서 유사하다. 다음, 상이성으로는 한국의 경우, 새마을운동은 앞선 시기의 여러 사회적, 제도적 및 행위자 요인과 함께 지역사회의 인적 물적 자원을 효과적으로 동원하는 내무부 주도의 제도적요인과 박정희 대통령의 정책에 대한 관심과 거버넌스를 촉진하는 행위자적 맥락 요인이 함께 작용하여 이러한 국가주도적 경로의존성을 지속시켜나갔다. 이러한 국가의 개입은 민간의 참여와 자원을 효과적으로 동원하는 방식으로 나아갔다. 한편, 1980년대 새마을운동은 박정희 정부의 종식과 연이은 전두환 정부의 민간주도 정책으로 인해 기존 국가주도적 경로를 이탈하게 된다. 한국과 달리 이집트의 국가주도 지역사회개발정책의 경로는 국가가 이러한 변화를 주도하는 측면에서는 여전히 경로의존성을 유지하고 있었다. 이는 1980년대 무바라크 정부에서는 슈르끄 사업을 실시함으로써 민간주도로 이행하기 위한 노력을 진행했으나, 현재까지 강한 국가주도적 경로를 유지하고 있다. 국가의 의도를 실현시킬 수 있는 효과적인 집행기관과 지역사회의 참여와 자원을 이끌어낼 수 있는 기제가 마련되어 있지 않는데 원인이 있다. 또한, 실제 지역사회개발정책을 통한 정책효과에 대한 무바라크 대통령의 관심의 부재와 지역사회개발에 참여하는 대지주 및 기업가의 부패문제는 지역사회 참여자의 관심을 이끌어 내지 못함으로써 국가가 대부분의 지역사회개발과 관련된 문제를 독자적으로 해결해나가야 하는 악순환에 처해 있는 것이다. 그러나 2012년 현재 이집트는 쟈스민 혁명으로 일컬어지는 민주화운동에 의하여 새로운 정부 수립을 앞두고 있다. 이렇게 새로이 수립된 정부가 그간 권위주의 정부에 의하여 추진된 농촌 등 지역사회개발정책에 대한 개선책에 대한 기대감이 크다. 새로운 정부의 수립 이후 과거 이집트정부가 추진한 강한 국가주도 지역사회개발정책의 실효성을 강화하는 방향으로 나아갈지 혹은 새로이 민간주도 정책으로 전환하는 주요 결절점으로서 작용할지가 주목된다. 이와는 별개로 정권교체 이후에도 당분간 국가가 주도하여 지역사회개발정책을 수립해나갈 가능성이 크므로 이러한 작업을 위해 이집트 정부는 한국 새마을 운동의 성공요인이었던 내무부 주도, 민간의 자발적 참여와 자원동원을 이끄는 방식을 추진한다면, 지역사회개발의 성공을 앞당길 수 있을 것으로 전망된다. ; Focusing on similarity of the state-led character between both countries, this study aims to analyze its formation and developmental process of Korea and Egypt's rural development policy in terms of a path dependency. For this purpose, this study fall into the four sub-parts, which is historic events, creation of initial path, closeness of path and openness of new path. Under this circumstance, as being reclassified in the basis of historic, institutional, and stakeholder factor, it was able to look into more specifically how the path was proceeded. This based on historical institutionalism to be explained by its environmental circumstances both inside and outside institutions. This study shows the national plan on both country's policies of rural development contributed to keep consistency within a certain periods, but they often experienced several sudden shocks which might be disconnect their paths. The Saemaeul Undong in Korea at least have brought significant outcomes for changes in its rural societies. In comparison, The Egypt's case was not successful at that much because they failed to efficiently attract its rural people's support and securing their resources for their national rural development plans. These result outcomes came from analysis from the perspective of path-dependency and it can be more specifically classified into the two categories, which is similarity and difference of both nation's rural development policies. First of all, Korea and Egypt have a similar experience for conducting their own state-led rural development plans as a developing countries. Besides, when they started to develop rural area, the state mainly relied on agriculture and the rural development plan influenced from the authoritative regimes or the power of a foreign countries. In addition, both countries was more focused to invest their limited resources into the industries, rather than rural development. Next, In Korea, with its prior several social, institutional and stake holder's factors, Saemaeul Undong kept its state-led developmental path as successfully mobilizing its human and material resources with help of deep concern of president Park Chung-hee as stakeholder factor and his ministry of interior as institution factor. Especially, this engagement by the central government was gave more initiatives to private sectors when they obtaining their participation and resources. Meanwhile, in 1980s, the Saemaeul Undong derailed its path due to the facts such as the assassination of president Park Chung-hee or the privatization policy of president Chun Doo-hwan. Different from the Korea case, Egypt's state-led rural development has kept on sustaining previous path until now. There are several attempts such as president Mubarak's Shrouck plan toward private-led rural development. However, it does not seem to be enough for detouring its current state-led development tendency for a new change. This is responsible for lack of effective implementation agency and mechanism which is able to get cooperation from rural society. It hinders them in carrying out their plan not only by president Mubark's lack of actual concerns on rural reforms, but also by business man or large farm owner's corruption problems. Therefore the Egyptian government was caught in a vicious circle in which the central government should exclusively take on whole responsibility for rural development issue. However, as of 2012, Egyptians are facing a new government by liberalization movements which called 'jasmine revolution'. They hope that a reform packages of the new government would be differentiated from that of the previous. it might be a prime concerns whether they are maintaining its state-led path or changing their course toward a more private-led one. Whatever the case it would be, their strong involvement by the central government is more likely to be kept for a while. In these circumstance, if the Egyptian government adopt those successful factors of the Saemaeul Undong, their success for rural development would be advanced by substantial length of time. Keywords : rural development, state-led, path dependency, Korea, Egypt ; Master
BASE
주민참여제도가 지방정부의 성과에 미치는 영향에 관한 연구 ; The Study on the Effect of Resident Participatory System on the Performance of Local Government
학위논문(박사)--서울대학교 대학원 :행정대학원 행정학과,2020. 2. 이승종. ; The purpose of this study is to identify the effect of resident participatory system on the performance of local government. Specifically, this study empirically analyzes how the quantitative and qualitative levels of the resident participation system influenced the democratic performance of local governments. The involvement of residents in the policy process of local government is an essential element for decentralization and actual operation of local autonomy, which is the complementary means of representative democracy. Resident participation plays a role in improving the practical problem-solving ability by preventing local government policies from violating reality. It is also known that civic involvement in the policy process plays a positive role in improving the responsiveness and effectiveness of administration. Therefore, local governments consider various measures to promote participation of residents. There are many ways to promote participation. Among them, the institutional introduction and continuous operation of the means of involvement of the residents has a positive effect on the invigoration of the involvement of the residents, as it provides the basis for the participation of the residents and broadens the scope of participation. In addition, the resident participation system can serve as a mechanism for maintaining and supporting appropriate resident participation in the policy process. Therefore, institutionalization of participation in local government is meaningful, and this study deals with civic involvement system based on such discussion. If so, is it good to have a lot of participation systems in the policy process at the basic level of local government? In reviewing previous studies, the introduction of a new resident participation system has the effect of activating resident participation or enhancing government performance. Therefore, it emphasizes the necessity of introduction to local governments that have not yet introduced the participatory system, and suggests methods for successful operation of the participant system. Previous studies have shown that the effects after the introduction of the new resident participation system or the qualitative nature of the participation system have a positive effect on the activation of resident participation and government performance. Point out that this will be a helpful option in terms of promoting participation or improving government performance. Yet another preliminary study suggests that the essential reason for local governments to introduce participatory participation systems may not be the expansion of participatory participation or the improvement of government performance. In other words, it is a formal means to show that local government officials are at work, or as a means of demonstrating that they are not falling behind in competition with other local governments. In such cases, the introduction of the resident participation system may have a negative impact on the welfare or government performance. Why is it important to measure government performance at the level of local government, and why do we consider the resident participation system as a major influencer of local government performance in this study? In general, government performance means making policy decisions that respond to citizens' policy needs and implementing them efficiently. Participation through the participatory system as a formal channel of participation not only guarantees the continuity of policy process participation, but can also reflect democratic, transparent, and responsive policies and public services because it can reflect diverse interests and communication. Therefore, the resident participation system is a channel and a means to guarantee continuous and stable resident participation. Most of the existing studies evaluate that participatory participation system acts as a catalyst for local autonomy and is justified in terms of improving government performance. Nevertheless, some studies question the effectiveness of the resident participation system, including the fact that the policy reflection rate through the resident participation system remains low at the local government's policy process and the effectiveness of the resident participation system is low. In addition, some previous studies have cited the inability to accurately measure the effect of citizen participation through resident participation system. In other words, it was difficult to determine whether the resident participation system directly influenced the government performance improvement or whether the resident participation system affected the society and the government performance improved as a result. However, it is clear that the purpose of the resident participation system is to enhance the democratic outcomes of local governments and ultimately improve the quality of life of residents. This fact is more evident when examining the Basic Ordinances on Participation of Residents, which are established by Ordinance by some local governments, which states that the purpose of the citizen participation is to promote administrative transparency and responsiveness. In other words, the purpose of the resident participation system is to improve the democratic performance of local governments. If so, it would be necessary to take a step further from the existing studies and use variables that can measure how transparent, democratic and responsive the administration has been due to the operation of the actual participatory system. Based on the above discussion, this study measured the quantitative level of the resident participation system introduced from 2005 to 2017 when the actual operation of the resident participation system was confirmed for 226 local governments in 2019. Next, the quality of the participation system was measured by categorizing the individual participation system based on the scope and intensity of participation. Type III systems are the ones with the highest intensity of delegation with the participation of the general population among the total residents participation system. Finally, the democratic achievements of local governments were divided into transparency, responsiveness and effectiveness of each basic local government. Transparency of local governments was measured by the Comprehensive Integrity Index, and responsiveness was measured by the total number of complaints handled per government official, and by the share of grievances and other complaints. Effectiveness was measured by the ratio of social welfare budget to the total budget and the quality of life index of residents. As a method of analysis, fixed effect panel analysis was used. The summary of the analysis is as follows. First, the increase in the quantitative level of the resident participation system for the local government at the basic level has a significant negative effect on the transparency of administration, while the increase in the share of the Type III resident participation system has a positive effect on the transparency of the administration. It was also confirmed that the transparency of administration did not decrease as the total number of operation of the resident participation system increased, but that the slope converged to zero when the quantitative level of the participation system reached a certain level. On the other hand, in the local governments at the County level, it was found that when the resident participation system fell short of the average number of operations, it had a negative effect on the transparency of the administration, while exceeding the average number of operations had a positively significant effect on the transparency of the administration. Second, the increase in the quantitative level of the resident participation system has a negative effect on administrative responsiveness, and the increase in the quality level has no statistically significant effect. However, the quantitatively appropriate level of the resident participation system, which improves administrative responsiveness, was confirmed in the case of the District level of local government. Although the total number of operation of the participatory system reached a certain level, it had a negative effect on administrative responsiveness, but beyond that level, it was found to have a positive and significant effect on responsiveness. Third, the increase in the quantitative level of the resident participation system has a positive effect on the effectiveness of administration. As the total number of operation of the resident participation system increased, both the proportion of social welfare budget and the quality of life of the residents increased. However, the statistical significance of the quantitative and qualitatively appropriate levels of the resident participation system to enhance the effectiveness of administration could not be confirmed. Based on this, the implications of this study are as follows. As discussed above, most existing studies analyze the effect of each participatory system implemented by local governments or their impact on the performance of specific sectors of local governments, or the effects of implementing participatory systems on individual municipalities. In addition, existing researches are only on comparative studies between local governments operating specific participatory systems and on the possibility of revitalization of participatory systems. In other words, there is a limitation in that not only the collective effects of various participation systems used in local government policy processes but also the effects of accumulated participation systems over time are not considered. In order to overcome these limitations, this study approached the resident participation system at the collective level and focused on the direct effect of the institutional factor on the government performance. Theoretical implications of this study are as follows. First, this study expanded the spatial and temporal scope of analysis to overcome the limitations of the analytical objects of previous studies. Second, the participation system was analyzed from various angles. Various types of typology of resident participation system suggested in the previous study were summarized, and it was confirmed that the effect on government performance also appeared differently according to the kind of participatory system. Third, this study attempted to measure government performance on a democratic level. Since the ultimate goal of the resident participation system is to realize local autonomy and to promote democracy, this paper analyzes the transparency, responsiveness, and effectiveness of administration focusing on the democratic dimension of government performance. Fourth, this study tried to make the analysis accurate by conducting fixed effect panel analysis that can control individual specificity such as endogenous local government's effect and time effect which was not controllable in the cross-sectional analysis used in the existing research. In terms of policy, the implications of this study are as follows. First, this study considered the quantitative and qualitative level of the resident participation system as a major influencing factor of government performance. Increasing the quantitative and qualitative levels of the resident participation system had a significant influence on the democratic performance of local governments. In particular, it was found that in order for the resident participation system to have its original effect, it must be an institution with an interactive attribute including a means for communicating with the government and delegating authority to the residents. Second, this study diagnosed the quantitative and qualitative levels of the local participation system, which is currently operated by local governments, and suggested the basis for the selection and concentration of future participation system. Third, although the administrative implications of the research on the performance of local governments are considerable, empirical research is insufficient. This seems to be because the performance of local governments is not only objectively measurable, but also limited in obtaining usable variables. Therefore, this study limited government performance to democratic performance, and analyzed total democratic performance of local government using various variables that can be measured. The limitations of this study are as follows. First, since the quantitative and qualitative levels of the resident participation system were measured at the collective level, the individual characteristics of each resident participation system could not be reflected in depth in measuring the quality level. Next, due to the limitations of the data available to local governments at the basic level, this study could only reflect the use of subjective indicators to measure democratic government performance such as 'quality of life of residents' in Seoul Metropolitan Government. In this regard, the results and methods of this study are based, and it will be necessary to approach in various ways how and in what circumstances the participation system has a significant effect on government performance. ; 본 연구의 목적은 주민참여제도가 지방정부의 성과에 미치는 영향력을 확인하는 것이다. 구체적으로는 지방정부가 도입하여 현재 시행 중인 주민참여제도의 양적 및 질적 수준이 지방정부의 민주적 성과에 어떠한 영향을 미쳤는지 실증적으로 분석하고자 한다. 지방정부의 정책과정에서 주민의 참여는 대의민주주의의 보완적 수단인 동시에 지방자치제도 도입의 궁극적 목적이라고 할 수 있는 지방분권과 주민자치의 실질적 작동을 위한 필수적 요소이다. 주민참여는 지방정부의 정책이 현실로부터 유리되는 것을 방지하여 실질적인 문제해결 능력을 향상시키는 역할을 한다. 또한, 정책과정에서 주민참여는 행정의 대응성과 효과성을 향상시키는 긍정적 역할을 한다고 알려져 있다. 그러므로 지방정부는 주민참여를 활성화하기 위한 여러 방안을 고민한다. 주민참여를 활성화하는 방안에는 여러 가지가 있다. 그중에서도 주민참여 수단의 제도적 도입과 지속적 운영은 주민참여가 발생할 수 있는 기반을 마련해주고 참여의 폭을 넓혀주는 역할을 하므로 주민참여 활성화에 긍정적 영향을 미친다. 더불어 주민참여제도는 정책과정에서 적절한 주민참여를 유지하고 지원할 수 있는 기제의 역할을 할 수 있다. 그러므로 지방정부 내 주민참여의 제도화는 의미가 있으며, 본 연구는 이러한 논의를 바탕으로 주민참여제도를 다루고 있다. 그렇다면 다양한 특성을 가진 주민참여제도들이 많이 시행되면 좋은 것일까? 선행연구를 검토해보면 새로운 주민참여제도의 도입은 주민참여를 활성화하거나 정부성과를 높이는 효과를 가져오기 때문에, 아직 도입이 안 된 지방정부에는 도입의 필요성을 강조하고, 시행 중인 지방정부에는 참여제도의 실질적 운영을 위한 방법을 제시한다. 그러므로 새로운 주민참여제도를 도입한 이후의 효과 또는 참여제도의 속성이 주민참여의 활성화 혹은 정부성과에 긍정적으로 유의미한 영향을 주었다는 기존의 연구결과들은 지방정부가 앞으로 더 많은 주민참여제도를 도입하는 것이 주민참여의 활성화나 정부성과 제고 측면에서도 도움이 되는 선택이 될 것을 말해준다. 하지만 또 다른 선행연구에 의하면, 지방정부가 주민참여제도를 도입하는 이유가 주민참여의 확대나 정부성과의 제고에 있다는 것은 부차적인 문제일 뿐이라고 주장한다. 그뿐만 아니라 지방정부의 관료가 일하고 있다는 것을 보여주기 위한 형식적 방법, 다른 지방정부와의 경쟁에서 뒤처지지 않고 있다는 것을 증명하는 하나의 수단으로 주민참여제도를 도입, 운영하기도 한다는 것이다. 이럴 때 주민참여제도의 도입은 오히려 주민 복리 또는 정부성과에 부정적 영향을 미칠 수 있다. 한편, 지방정부 수준에서 정부성과를 측정하는 것은 왜 중요하며, 본 연구에서 지방정부 성과의 주요 영향요인으로 주민참여제도를 고려하는 이유는 무엇인가? 일반적으로 정부성과는 시민의 정책적 요구에 반응하는 정책 결정을 하고, 이를 효율적으로 집행하는 것을 의미한다. 참여의 공식적 통로인 주민참여제도를 통한 주민참여는 정책과정 참여의 지속성을 보장할 뿐 아니라 다양한 이해관계와 의사소통을 반영할 수 있으므로 민주적이고 투명하며, 대응성 높은 정책과 공공서비스를 산출할 수 있도록 유도하는 역할을 할 수 있다. 다시 말해 주민참여를 지속적이고 안정적으로 보장할 수 있는 통로이자 수단이 바로 주민참여제도인 것이다. 대부분의 기존연구들은 주민참여제도가 지방자치의 촉매제 역할을 하며, 정부성과 제고 측면에서도 정당성이 높다고 평가한다. 그런데도 일부 연구들은 실제 지방정부의 정책과정에서 주민참여제도를 통한 정책반영비율은 낮은 수준에 머물러 있고, 주민의 참여제도에 대한 효능감도 떨어지는 등 주민참여제도의 효과성에 의문을 제기한다. 또한, 주민참여제도를 통한 주민참여의 효과를 정확히 측정할 수 없기도 하거니와 주민참여제도가 정부성과 제고에 직접적 영향을 미친 것인지, 주민참여제도를 통해 주민참여가 활성화됨으로써 사회에 영향을 미치고 결과적으로 정부성과가 향상된 것인지 판단하는 데 어려움이 있었다. 그러나 확실한 점은 주민참여제도의 목적이 지방정부의 민주적 성과를 제고하여 최종적으로는 주민의 삶의 질 향상에 있다는 사실이다. 이러한 사실은 일부 지방정부가 조례로 제정한 「주민참여에 관한 기본조례」를 살펴보면 더욱 확실히 나타나는데, 주민참여가 행정의 투명성과 대응성을 증진하고자 하는 목적이 있음을 명시하고 있다. 즉, 주민참여제도의 목적은 지방정부의 민주성 성과의 향상인 것이다. 그렇다면 기존연구에서 확인한 바와 같이 주민참여제도가 가지는 효과의 측정을 재정이나 예산자료를 활용하여 양적으로 측정한 연구에서 한 걸음 더 나아가 실제 주민참여제도 운영으로 인해 얼마나 행정이 투명하고 민주적이며 대응적으로 변화했는지를 측정할 수 있는 변수를 활용해야 할 필요가 있을 것이다. 이상의 논의를 바탕으로 본 연구는 2019년 기준 226개 기초단위의 지방정부를 대상으로 주민참여제도의 실제 운영이 확인되는 2005년부터 2017년까지 도입된 주민참여제도의 양적 수준을 측정하였다. 더불어 개별 주민참여제도를 참여의 범위와 강도를 기준으로 유형화하여 시행 중인 전체 주민참여제도 중 일반적 주민이 참여하면서, 권한위임의 강도가 가장 큰 참여제도들(제 Ⅲ형 제도)이 전체 시행 중인 주민참여제도에서 차지하는 비중을 주민참여의 질적 수준으로 측정하였다. 다음으로 지방정부의 민주적 성과를 각 기초 지방정부의 투명성, 대응성, 효과성으로 구분하고 종합청렴도지수, 공무원 1인당 전체 민원처리 건수, 고충 민원과 기타민원의 합이 전체 민원에서 차지하는 비중, 전체 예산대비 사회복지예산의 비중, 주민의 삶의 질 지수로 측정하였다. 분석방법은 고정효과 패널 분석을 활용하였다. 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 기초단위의 지방정부 전체를 대상으로 주민참여제도의 양적 수준의 증가는 평균적으로 행정의 투명성에 부정적으로 유의미한 영향을 미치지만, 제 Ⅲ형 주민참여제도 비중의 증가는 행정의 투명성에 긍정적으로 유의미한 영향을 미쳤다. 또한, 주민참여제도의 총 운영 건수가 증가할수록 행정의 투명성이 지속해서 감소하는 것이 아니라, 참여제도의 양적 수준이 일정 수준에 이르면 그 기울기가 0에 수렴함을 확인하였다. 한편, 군 단위의 지방정부에서는 주민참여제도가 평균 운영 건수에 미치지 못할 때는 행정의 투명성에 부정적 영향을 미치지만, 평균 운영 건수를 넘어서면 오히려 행정의 투명성에 긍정적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 둘째, 주민참여제도의 양적 수준의 증가는 행정의 대응성에 부정적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 질적 수준의 증가는 통계적으로 유의미한 영향력을 가지지 못하는 것으로 확인되었다. 그러나 구 단위 지방정부의 경우 행정의 대응성을 제고하는 주민참여제도의 양적 적정 수준이 확인되었다. 참여제도 총 운영 건수가 일정 수준에 이르기까지는 행정의 대응성에 부정적 영향을 미치는 것으로 나타났지만, 그 수준을 넘어서면 대응성에 긍정적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 셋째, 주민참여제도의 양적 수준의 증가는 행정의 효과성에 긍정적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 주민참여제도의 총 운영 건수가 증가할수록 전체 대비 사회복지예산의 비중과 주민의 삶의 질 모두 증가하는 것을 확인하였다. 그러나 행정의 효과성을 제고하는 주민참여제도의 양적 및 질적 적정 수준의 통계적 유의미성은 확인할 수 없었다. 이를 바탕으로 본 연구의 함의를 제시하면 다음과 같다. 앞서 논의한 바와 같이 대부분의 기존연구들은 지방정부에서 시행하는 각각의 주민참여제도가 가지는 효과 또는 지방정부의 특정 부문의 성과에 미치는 영향력을 분석하거나, 개별 지방자치단체를 사례로 참여제도 시행의 효과 분석, 특정 참여제도를 운영 중인 지방정부 간 비교연구, 참여제도의 활성화 가능성에 관한 연구에 머무르고 있다. 다시 말해, 지방정부 정책과정에서 활용되는 다양한 주민참여제도의 집합적 효과뿐 아니라 시간이 흐름에 따라 누적된 참여제도가 미치는 효과 또한 고려하지 못했다는 한계가 있다. 본 연구는 이러한 한계를 극복하고자 집합적 수준에서 주민참여제도에 접근하였고, 주민참여제도라는 제도적 요인이 정부성과에 가지는 직접적 효과에 주목하였다. 구체적으로 본 연구의 함의를 이론적 측면에서 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 본 연구는 선행연구가 가진 분석대상의 한계를 극복하기 위해 분석의 공간적, 시간적 범위를 확장하였다. 둘째, 주민참여제도를 다양한 각도에서 분석하였다. 먼저, 선행연구에서 제시한 주민참여제도의 다양한 유형화 방식을 종합적으로 정리하였으며, 어떤 속성을 가진 참여제도인지에 따라서 정부성과에 미치는 효과 또한 차별적으로 나타난다는 것을 확인할 수 있었다. 셋째, 정부성과를 민주적 차원에서 측정해보고자 하였다. 주민참여제도가 가지는 궁극적 목적이 바로 지방자치의 실현과 민주주의의 제고에 있으므로 정부성과의 민주적 차원에 초점을 두어 행정의 투명성, 대응성, 효과성을 분석하였다. 넷째, 본 연구는 기존연구에서 활용한 횡단면 분석에서 통제 불가능했던 개별 지방정부 고유의 효과 및 시간 효과와 같은 개별특이성을 모두 통제 가능한 고정효과 패널 분석을 시행함으로써 분석의 정확성을 꾀하고자 노력하였다. 다음으로 정책적 측면에서 본 연구의 함의는 다음과 같다. 첫째, 본 연구는 정부성과의 주요 영향요인으로서 주민참여제도의 양적, 질적 수준을 고려하였다. 주민참여제도의 양적, 질적 수준의 증가는 지방정부의 민주적 성과에 유의미한 영향력을 미치는 것을 확인할 수 있었다. 특히 주민참여제도를 설계할 때 제도가 본래의 효과를 가지기 위해서는 정부와 주민이 상호작용할 수 있고, 주민에게 권한을 위임할 수 있는 수단이 포함된 교호적 성격을 가진 제도여야 한다는 것을 알 수 있었다. 둘째, 기초 지방정부 수준에서 개별 주민참여제도가 가지는 속성이 민주적 정부성과에 영향을 줄 수 있음을 확인한 바와 같이 지방정부가 현재 시행 중인 주민참여제도 전반의 양적 및 질적 수준을 진단하여 향후 주민참여제도의 선택과 집중에 도움이 될 수 있는 근거를 제시하였다. 셋째, 지방정부 성과에 관한 연구가 가지는 행정학적 함의는 상당한데도 실증연구는 부족한 실정이다. 이것은 지방정부의 성과가 객관적으로 측정하기 어려울 뿐 아니라 활용할 수 있는 변수를 획득함에서도 한계가 있기 때문으로 보인다. 그래서 본 연구는 정부성과를 민주적 성과로 한정하였고, 이를 측정할 수 있는 다양한 변수를 활용하여 지방정부의 민주적 성과를 총체적으로 분석하였다. 한편, 본 연구의 한계는 다음과 같다. 먼저, 주민참여제도의 양적 및 질적 수준을 집합적 수준에서 측정하였기 때문에 질적 수준의 측정에 있어 각각의 주민참여제도가 가지는 개별적 속성을 심층적으로 반영하지 못했다. 다음으로 본 연구는 기초단위의 지방정부에서 활용 가능한 데이터의 한계로 인해 '주민의 삶의 질'과 같은 민주적 정부성과를 측정하는 주관적 지표 활용을 서울특별시 자치구를 대상으로밖에 반영하지 못했다. 이러한 부분에서는 본 연구의 분석결과와 방법이 근간이 되어 향후 연구에서 주민참여제도가 어떤 상황에서 어떻게 정부성과에 유의미한 영향을 미치는지 다각도로 접근할 필요가 있을 것이다. ; 제 1 장 서 론 1 제 1 절 연구의 목적과 필요성 1 제 2 절 연구의 대상과 범위 6 제 3 절 연구의 방법 9 제 2 장 이론적 논의 10 제 1 절 주민참여와 주민참여제도 10 1. 시민참여와 주민참여 10 1) 시민참여의 개념 10 2) 주민참여: 시민참여와의 구분 11 2. 주민참여의 제도화 필요성 13 3. 주민참여제도 도입배경 및 영향요인 15 1) 외부적 결정요인 16 2) 내부적 결정요인 18 3) 시간요인 19 4) 소결 19 4. 다양한 형태의 주민참여제도 20 1) 지방자치법상 주민참여제도 20 2) 그 외의 주민참여제도 24 5. 주민참여제도의 유형화 27 1) 참여속성에 따른 유형화 27 2) 정책과정에 따른 유형화 30 제 2 절 정부성과 34 1. 정부성과의 개념 34 1) 정부성과의 정의 34 2) 정부성과 측정지표의 설정 35 3) 정부성과의 측정과 관련 선행연구 38 2. 정부성과의 영향요인 47 1) 정치제도적 요인 48 2) 사회문화적 요인 49 3) 사회경제적 요인 51 4) 지방정부규모 요인 51 제 3 절 주민참여제도와 지방정부 성과의 관계 54 1. 주민참여제도와 정부성과에 관한 이론적 논의 54 2. 주민참여제도와 정부성과에 관한 선행연구 59 3. 선행연구의 한계와 본 연구의 필요성 62 제 3 장 연구 설계 66 제 1 절 연구가설 및 분석 모형 66 1. 연구문제의 제기 66 2. 연구가설의 설정 68 1) 주민참여제도의 양적 수준과 지방정부의 성과에 관한 가설 68 2) 주민참여제도의 질적 수준과 지방정부의 성과에 관한 가설 71 3) 지방정부 성과에 영향을 미치는 참여제도 적정 수준의 탐색 73 4) 보론: 주민참여제도와 지방정부의 민주적 성과 간 논리 관계 76 3. 연구의 분석 틀 78 4. 분석모형 및 자료 78 제 2 절 변수의 선정과 측정 80 1. 종속변수- 지방정부의 민주적 성과 80 2. 독립변수- 주민참여제도의 참여수준 89 1) 주민참여제도의 양적 수준의 측정 89 (1) 주민참여제도 목록의 작성 89 (2) 본 연구의 주민참여제도의 양적 수준의 측정과 판단기준 92 (3) 측정자료의 획득방식 및 조정과정 98 2) 주민참여제도의 질적 수준의 측정 100 (1) 주민참여제도 질적 수준 측정을 위한 유형화 기준 100 (2) 본 연구의 주민참여제도의 질적 수준의 유형화 103 3. 통제변수 105 제 4 장 연구분석 결과 111 제 1 절 주요 변수의 기초통계 111 1. 패널 분석에 포함된 연구대상의 범위 축소에 대한 설명 111 2. 주요 변수의 기술통계량 113 3. 시계열 추이 분석 116 4. 연속변수 간 상관관계 분석 126 제 2 절 실증분석 결과 129 1. 주민참여제도의 수준이 지방정부의 성과에 미치는 영향 129 1) 주민참여제도의 양적, 질적 수준이 투명성에 미치는 영향 129 2) 주민참여제도의 양적, 질적 수준이 대응성에 미치는 영향 136 3) 주민참여제도의 양적, 질적 수준이 효과성에 미치는 영향 140 (1) 지방정부의 효과성: 전체 대비 사회복지예산의 비중 140 (2) 지방정부의 효과성: 주민의 삶의 질 142 2. 민주적 정부성과 제고를 위한 주민참여제도의 적정 수준의 확인 151 1) 주민참여제도 적정 수준의 확인: 행정의 투명성 151 2) 주민참여제도 적정 수준의 확인: 행정의 대응성 154 3. 가설의 검증 159 제 5 장 결론 160 제 1 절 연구결과의 요약 160 제 2 절 연구의 함의 163 1. 본 연구의 이론적 함의 164 2. 본 연구의 정책적 함의 166 제 3 절 연구의 한계 및 향후 연구 방향 제시 167 [참고문헌] 170 ; Doctor
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미국연방의회 2002년 무역법 입법과정의 동학 ; 무역증진권한법을 중심으로
학위논문 (석사)-- 서울대학교 대학원 : 정치학과, 2012. 2. 박찬욱. ; 본 연구는 1970년대 이후 미국의 통상정책 결정과정에서 주된 절차적 기제로 작용해온 신속처리절차(Fast-track procedures)가 2002년 무역법을 통해 무역증진권한(Trade Promotion Authority; TPA)으로 재입법되는 과정의 동학을 의회-행정부 관계를 중심으로 설명하는 것을 목적으로 한다. 신속처리절차는 대통령이 비관세장벽 관련 내용이 포함된 무역협정을 체결하고 이행법안을 의회에 제출하면 양원은 수정안 제출 없이 가부만을 결정해서 90일내에 처리해야 한다는 규정으로 1974년 무역법에서 처음 도입된 이래 30년 간 미국의 무역정책결정과정에서 중요한 위치를 차지해왔다. 하지만 자유무역정책에 대한 양당의 합의가 약해지면서 1994년 만료되었고, 2002년 8월 6일 부시 대통령이 법안에 서명을 하면서 8년 만에 통상정책결정과정에 다시 등장했다. 그렇다면 어떠한 맥락에서 클린턴 행정부 시기에는 부결되었던 연장 법안이 부시 행정부 때는 성공할 수 있었을까? 기존의 연구들은 1997년과 2001년 표결 분석을 통해 의원 차원에서 이익집단ㆍ유권자들과의 관계, 정당 차원에서 단점정부를 그 요인으로 지적한다. 하지만 입법과정에서 의회의 행태는 의원 개인, 정당 두 차원 외에도 행정부와의 관계에서 입법부로서의 의회를 강화하고자 하는 유인의 영향을 받는데 본 논문은 마지막 차원에 주목한 설명을 제시하고자 한다. 즉 의회는 국내외 경제적 상황, 유권자와 이익집단에 대한 고려, 행정부 등 다양한 요구에 대응하는 과정에서 입법부로서의 지위 강화를 위해 행정부와의 관계에서 개입을 증대하는 동시에 실패했을 경우에 부담해야 하는 비난, 지지기반의 이탈과 같은 손실을 최소화하는 방향으로 정책을 입안하려고 했고, 그 결과로 2002년에 무역증진권한이 다시 입법되었다는 것을 보이고자 한다. 입법 과정을 보면 초기에는 기존 연구 결과에서 나타나듯 의원 개인의 차원에서는 재선을 위해 유권자와 이익집단을 고려했고 정당 차원에서는 다수당이 되려는 선거 정치에 대한 고려와 이익집단과의 관계에서 통과와 저지의 공을 주장하려는 의도에서 정당 간 대립이 나타나기도 했다. 하지만 입법과정이 본격화되고 상원에서 안데스 산맥 국가들에 대한 무역특혜협정, 무역조정지원과 포괄법안의 형태로 입법되는 것으로 논의되면서 양당의 지도부는 의회가 미국의 전반적인 무역정책의 수립에 어떻게 개입해야 하는가에 대한 고민을 시작했다. 의회는 무역개방이 필요하다는 방향성에는 전반적으로 동의하고 있었고 WTO Doha Round가 임박해오고 있는 상황에서 행정부에 권한을 위임하지 않았다가 미국의 무역과 경제 상황이 악화된다면 그에 대한 책임을 온전히 부담해야 하기 때문에 무역증진권한의 입법을 통해 책임을 공유할 필요가 있었다. 이 경우 직접적인 권한 행사 주체는 행정부이기 때문에 실패했을 때는 행정부에 책임을 전가할 수 있는데다 권한의 위임범위와 재량권을 더욱 축소하고 적극적으로 개입해 무역 정책을 수립할 수 있기 때문에 의회의 입장에서는 결과에 대한 직접적인 책임을 회피할 수 있다. 동시에 절차의 적용 요건을 강화하고 감독기구를 늘리고 등의 조치를 통해 협상과정에 의회가 능동적으로 개입할 수 있는 통로를 확대하고, 행정부가 의회의 의사와 반하는 협상을 할 여지를 줄이기 위해 재량의 범위를 제한했다. 하지만 2002년 무역법에서 의회의 무역정책수립에 대한 적극적인 개입 의지가 가장 강하게 드러난 부분은 주도적으로 무역개방으로 인해 피해를 입은 부문에 대한 보상정책을 수립했다는 점이다. 무역조정지원에서 규정한 정책들은 분배정책적인 특성으로 인해 수혜자들에게 공을 주장하기는 쉽지만 비난을 받거나 실패할 확률은 낮기 때문에 의회의 입장에서는 헌법상 수임기관으로서 무역정책을 적극적으로 수립하는 의무를 다하고 있다고 주장하기에 효과적인 조치였다. 의회는 이처럼 무역조정지원 법안을 통해 적극적으로 개입해 직접 무역정책을 수립하고 무역협정체결과정에서 개입을 증대하는 동시에 권한을 위임하지 않았을 경우 WTO Doha Round에서 미국의 협상지위 약화로 미국의 무역과 경제 상황이 악화될 수 있다는 우려 때문에 개입의 정도를 자제하고 행정부에 직접적인 무역협정체결권한을 위임하는 내용의 무역증진권한을 입법한 것이다. ; The purpose of this study is to analyze the dynamics of legislating the Trade Act of 2002 which granted Trade Promotion Authority, previously called fast-track negotiating authority, to the President of the United States focusing on the relations between the executive and Congress. Fast-track procedures were set forth in the Trade Act of 1974, stipulating that once the president formally submits a bill implementing a trade agreement concerning non-tariff barriers, both houses must vote on the bill without any amendments or filibusters. Being continuously in effect for 30 years, they have acted as a principal procedural mechanism for enacting trade agreements since 1970's. As the bipartisan consensus on free trade was eroded by the emergence of social issues like labor and environment in trade talks, however, they expired in 1994 due to failure to reach an agreement on how these issues should be handled. In 2002, a long and enthusiastic debate in both houses finally ended and the procedures were restored after a 8-year hiatus during the Bush presidency. If that is the case, in what circumstances was it possible for president Bush to regain the authority that president Clinton failed to win? The existing studies which conducted a comparative analysis on the roll-call voting that took place in 1997 and 2001 pointed out that representatives' consideration of constituents including pressure from interest groups and divided government had a noticeable effect in the different consequences. But besides these two, the respective members and party, a motive to reinforce the legislative branch as an institution has a impact on the behavior of Congress. This study aims to propose an explanation focusing on the third dimension from a view of interbranch politics. Then, responding to both domestic and international economic condition, demand from interest groups and constituents, and request from the executive branch, Congress approved the measure as a consequence of reflecting the intention to improve its status by increasing engagement with the process of decision making in the executive branch and minimize the loss such as the blame from the public or decrease in support accompanying failure of certain policy at the same time. In the early stage of legislation congressmen's consideration of constituents for winning reelection and partisan rivalry prevailed as other studies predicted. But as the actual legislative process progressed, the situation changed. With the Senate Democrats insisting on enactment of the omnibus trade bill incorporating TPA and two other bills, Andean Trade Preference Act and Trade Adjustment Assistance, concern over how Congress should engage with the establishment of generic trade policy spread throughout the party leaders. Congress agreed with the executive branch on the need of trade expansion and delegating the power to negotiate trade agreements for imminent WTO Doha Round because it would make them share the responsibility for possible deterioration in economy and trade in the future. The fact that the direct agent of exerting the authority was the executive branch had Congress make up its leeway as it could shift all the blame onto the other branch. Furthermore, when the economy got worse Congress could curtail the limit of the delegation and discretionary power given to the executive and establish trade policy firsthand. Delegating the authority, Congress expanded the means to actively involve in negotiating process by reinforcing its role of oversight, downsizing the discretionary power to prevent the executive from concluding the agreement despite congressional opposition, and tightening up the conditions to meet for the application of the fast-track procedures. But the most impressive part of the Trade Act of 2002 is TAA which reflected Congress's intension to play a leading role in making compensation policy for the people who got injured by trade. In conclusion, a broad agreement that TPA should be extended spread over Congress as it would consolidate the firm standing of the United States in trade talks including the upcoming WTO Doha Round. Moreover, Congress did not want to take full responsibilities or blame for the potential deteriorating economy. But at the same time Congress wanted to increase its engagement with trade policy making with the authority originally given to it by Constitution and its grown capabilities. The effort to restore the fast-track negotiating authority; TPA during the Bush presidency was feasible as it was linked to TAA bill, a measure taken by Congress to expand its involvement in trade policy making, and some steps to increase its engagement with the process of negotiation were taken. In other words, the Trade Act of 2002 was legislated as a result of Congress' struggle to balance between two motives, desire to avoid blame and increase its engagement with policy making. ; Master
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