Dimensions of discretionary practices : Swedish social insurance officials assessing work ability in a highly regulative context

Abstract

Frontline work is most often performed in direct encounters with clients. Several scholars have developed models and methods for analysing these encounters to explain the distinctive features of discretionary practices. Such an analysis must move between several layers of social reality, and therefore it requires the integration of several different types of data. In this article our main objective is to develop a 'multi-level' approach for understanding how discretionary practices grow in the interplay between conditions at institutional, as well as interactional and individual levels. We hope to contribute to an enhanced understanding of frontline work in today's public sector. Our data comes from a group of officials in the Swedish Social Insurance Agency (SSIA) investigating the needs and rights of applicants to receive sickness compensation (sickness pension). It includes recorded phone conversations, qualitative interviews, and both administrative and regulative documents. In spite of being a strictly regulated business, and even in cases of very similar situational conditions, the analysis reveals important variations between officials in their approaches to clients, and in ways of acting in dilemmatic situations. Such variations are traced back to individual-level differences in moral dispositions and professional beliefs. ; Introduktion på svenska I den här artikeln diskuteras arbetsvillkoren för handläggare på Försäkringskassan som utreder och beslutar om människors rätt till sjukbidrag (sjukpension). Som sådana är de typiska så kallade gräsrotsbyråkrater (Street-Level Bureaucrats, Lipsky 2010) som i mötet med klienter/sökande har att tillämpa lagstiftning och regelverk i bedömning och beslut gällande enskilda individers situation och behov. Den delstudie som ligger till grund för artikeln har utvecklats inom ramen för ett forskningsprojekt: Samtalspraktiker i mötet mellan handläggare och försäkrad: En studie av hur Försäkringskassans uppdrag, målsättningar och regelverk hanteras och omsätts i handling i samtal med de försäkrade, som vi genomfört under åren 2016–19 (finansiär Forte). För människor som drabbats av sjukdom och ohälsa är Försäkringskassan (FK) den viktigaste myndigheten inom det svenska socialförsäkringssystemet. FK's övergripande vision är: "… ett samhälle där människor känner trygghet om livet tar en ny vändning." På senare år har dock myndigheten drabbats av stark kritik från såväl allmänhet som forskare och opinionsbildare. Denna kritik handlar först och främst om att sjuka människor utan reella möjligheter att försörja sig själva i allt högre grad kommit att nekas sjukskrivning (och sjukersättning). Kritiken drabbar i hög grad kassans uppdragsgivare, dvs. politikerna i regering och riksdag för att dessa driver en omänsklig politik där målsättningar om kostnadseffektivitet och besparingar prioriteras på bekostnad av ekonomiskt stöd och hjälp till människor som saknar försörjning till följd av sjukdom (se t.ex. Altermark 2020). Kritik har emellertid också framförts av flera forskare om att kassan går än längre än de har mandat för, att de avsiktligt feltolkar lagar mm i sina avslag när sjuka människor söker ekonomisk hjälp (Mannelqvist 2019). De som ska omsätta bestämmelserna i enskilda fall är kassans handläggare. Typiskt för en sådan grupp gräsrotsbyråkrater är att de ska tillämpa allmänna regler på unika fall. I deras yrkesroll ligger då att tolka, omsätta och prioritera hur regler ska tillämpas utifrån den individuella klientens specifika situation och förutsättningar. Detta kräver ett omdöme och en balans, samt inte minst ett handlingsutrymme att balansera och prioritera i regeltillämpningen. Ofta handlar det då om att väga specifika bestämmelser mot helheten i den sökandes situation och möjligheter till rehabilitering. Rättssäkerhet är inte enbart en fråga om tillämpning av "lagens bokstav" utan även av dess syfte och anda. Försäkringskassans handläggare är idag mycket hårt styrda i sin yrkesutövning. I takt med glidningen mot en mer restriktiv sjukförsäkringspolicy och en allt striktare administrativ styrning i kassan har deras handlingsutrymme inskränkts avsevärt jämfört med tidigare. För det första, såväl i fråga om sjukpenning som sjukersättning ska den sökandes befintliga arbetsförmåga prövas mot möjligheten att ta ett normalt förekommande arbete. Om sådan möjlighet finns utgår inget bidrag. Trots formuleringen normalt förekommande skall kassan inte bedöma om sådana arbeten de facto existerar på arbetsmarknaden (vilket naturligtvis är en logisk motsägelse). Det handlar enbart om huruvida personen rent fysiskt/intellektuellt kan utföra vissa arbetsmoment (med eller utan särskilt stöd och särskilda hjälpmedel) som man föreställer sig förekommer i vissa arbeten (se t ex Bruhn m fl. 2018 i denna skriftserie). Denna bestämmelse har vidare lett till att de i sammanhanget så avgörande läkarutlåtandena underkänns i allt högre utsträckning. Kassans handläggare instrueras att leta 2 öppningar för vissa arbeten som skrivande läkare inte "täppt till" (således oavsett om de existerar på arbetsmarknaden eller ej). För det andra så har den interna handläggningen av ärenden via dels krav om kostnadseffektivitet, dels team uppföljningar, obligatorisk insyn från så kallade specialister i bedömningarna samt öppen insyn via digitalisering mellan kollegor och ledning i ärendehanteringen. Det senare har lett till starkare intern kontroll och nedslag vid eventuella avvikelser (se t.ex. Hollertz m.fl.). Trots den allt hårdare styrningen existerar fortfarande ett handlingsutrymme för handläggare när det gäller att väga in utredning och beslut i relation till dilemmat mellan rättssäkerhet och likabehandling å ena sidan och individens unika situation och uppenbara behov å den andra. I vårt projekt blev det tydligt att trots den hårda styrningen så agerar enskilda handläggare ofta ganska olika i hur de utreder och beslutar i enskilda fall. Balansen i ovan nämnda dilemma sker utifrån lite olika utgångspunkter. Vissa lyfter klart och tydligt det som handlar om omsorgen om den enskilde, om dennes rätt tilltrygghet i enlighet med den officiella visionen, andra håller strikt på att regler ska tillämpas på samma sätt, lika för alla, oavsett att viktiga tillkommande fakta i det individuella fallet till dels förskjuter bilden. Hur detta är möjligt i en så hårt styrd verksamhet och hur man kan förstå varför, är temat i den här artikeln. Vi menar att detta i grund handlar om handläggarens yrkesrollsuppfattning. Detta är inget specifikt för vårt fall utan en problematik som uppenbart existerar inom de flesta yrken där utövaren besitter egenkontroll och handlingsutrymme. Orsakerna till sådana olikheter i handlingsmönster bland utövarna av en och samma yrkesroll inom en och samma organisatoriska kontext diskuteras sällan inom forskning kring gräsrotsbyråkrater. Artikeln innehåller ett förslag om teoretisk analytisk utveckling av förståelsen för fenomenet genom tillämpningen och integration med sociologisk rollteori men också teorier om professionella grupper. Vi menar att en sådan integrering bidrar till att utveckla förståelsen för hur gräsrotsbyråkraterna utnyttjar sitt handlingsutrymme i yrkesutövningen. Det ger dessutom argument för vikten av en diskurs kring vilka som rekryteras till tjänster som till sin karaktär innebär socialt arbete. Referenser till introduktionen : Altermark, N., 2020. Avslagsmaskinen. Byråkrati och avhumanisering i svensk sjukförsäkring. Stockhom: Verbal. Bruhn A., Ekström M. & Thunman E., 2017. Swedish Social Insurance officials struggling with the vagueness of the work ability concept. The case of work sickness compensation. Working Papers and Reports Social work nr 11. Hollertz, K., Jacobsson, K. & Seeing, I., 2018. Organisational governance of activation policy: Transparency as an organisational ideal in a Swedish welfare agency, in International Social Security Review 71 (4) 71-89. Lipsky, M., 2010. Street Level Bureaucracy. Dilemmas of the individual in public services. New York: Russell Sage Foundation. Mannelqvist, R., 2019. Rättsutlåtande angående läkarintyg för sjukpenning. LO/TCO Rättsskydd.