El Derecho Fundamental de Participación Política en España y Brasil: Una Perspectiva Comparada

Abstract

España y Brasil son Estados democráticos de derecho institucionalmente estables. El país de la piel de toro, tras una dictadura rayana en los 40 años, ha consolidado un modelo de democracia representativa que va camino de cumplir su cuadragésimo aniversario. O país tropical, tras 21 años de gobierno dictatorial, avanza hacia la tercera década de gobierno democrático. El escenario del pasado siglo XX, protagonizado por las frecuentes interrupciones que hubo de afrontar el gobierno democrático en ambos países, puede considerarse felizmente superado. La redemocratización de finales de los años setenta en España y mediados de los ochenta en Brasil fue conducida principalmente por unos partidos que, tras décadas de ostracismo institucional, recuperaron para sí el liderazgo en la voladura de los gobiernos autoritarios y la creación, articulación y consolidación del nuevo ordenamiento democrático. Los resultados fueron las Constituciones española de 1978 (en adelante, CE 1978) y la Constitución Federal de 1988 (en adelante, CF 1988), cartas democráticas que han posibilitado una estabilidad jurídico-política sin precedentes. La juridificación de la democracia en ambas Constituciones hace de la participación política principio y derecho fundamental. Los poderes públicos, particularmente el legislador democrático, tienen la obligación de garantizar y promocionar la participación ciudadana en los asuntos públicos. La ciudadanía, soberana suprema del poder político, es titular de un derecho de participación que le posibilita intervenir en los asuntos comunitarios de dos formas diferentes y complementarias: a través de representantes políticos o bien directamente. El adecuado equilibrio entre la participación representativa y directa, sustentado por un amplio conjunto de garantías jurisdiccionales, es el primer pilar sobre el que se sostiene el edificio democrático. El otro eje de la democracia española y brasileña son los partidos políticos. La pluralidad de funciones otorgadas por el legislador constituyente los convierte en agentes centrales del sistema político. Protagonistas principales del proceso electoral y la representación política, su influencia se extiende igualmente a la iniciativa y el ejercicio por la ciudadanía de los mecanismos jurídicos de participación directa y semidirecta. Dicho en otros términos: de ellos depende, en primera instancia, la concreción de un modelo democrático eminentemente representativo o escorado hacia la participación real e influyente de la ciudadanía. Los principios fundamentales que rigen su funcionamiento son la libertad de creación y un amplio grado de autonomía en su organización y funcionamiento interno. Este conjunto principiológico los hace acreedores de un régimen jurídico privilegiado que se traduce en la imposibilidad de sufrir intromisiones desproporcionadas por parte de los poderes públicos. Las funciones que los partidos desempeñan justifican la introducción en sede constitucional del principio de democracia interna, contrapeso del derecho de autoorganización interno y garantía para que los partidos puedan desarrollar aquéllas correctamente. Unos partidos reconocidamente democráticos en su interior garantizarán la vigencia del derecho de participación política de los ciudadanos y, por extensión, la legitimidad en origen y resultado del proceso representativo. El derecho fundamental de participación política y el principio de democracia interna son las dos caras de un modelo de democracia participativa como el formalmente instituido en la CE 1978. El legislador constituyente brasileño optó por no incorporar el principio de democracia interna en la CF 1988. Un silencio que se reproduce en la lei dos partidos políticos. La participación política representativa se materializa a través del derecho de sufragio representativo. Su función principal es posibilitar que el Cuerpo Electoral elija libremente a los representantes que ejercerán la función representativa. La participación directa y semidirecta, ejercida mediante el derecho de sufragio directo, ha de posibilitar la interacción decisoria de la ciudadanía con las instituciones en aquellas cuestiones centrales de la convivencia democrática. Permite igualmente ejercer un control directo y puntual de la labor representativa sin tener que esperar al periodo electoral. La adecuada regulación de una y otra vertiente hace del derecho fundamental de participación un derecho materialmente eficaz. La democracia interna es un conjunto de normas y garantías que sirven de contrapeso al principio de libertad y autoorganización interna de los partidos. Se sustancia en la atribución a los afiliados de un conjunto de derechos y garantías jurisdiccionales que les permitan participar en la toma de decisiones y en los procesos de elección internos con igualdad de oportunidades. Los partidos inician en su interior el proceso de representación política mediante la selección de los candidatos que concurrirán al proceso electoral. Su mayor o menor democraticidad incide directamente en la vigencia real del derecho de sufragio pasivo. Cierra el círculo de la democracia interna la existencia de unos derechos que permitan a la militancia controlar periódicamente la labor de los dirigentes partidarios. Dicho en otros términos: la correcta configuración del quién, cómo y por quien se realiza la elección de las candidaturas electorales de los partidos es un elemento imprescindible dentro del sistema que el ordenamiento jurídico arbitra para el correcto ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo. La cristalización de este marco posibilita el que la democracia representativa sea articulada por unos partidos de acuerdo a su condición de cooperadores necesarios y ejercida por sus protagonistas principales: afiliados, ciudadanos, y representantes. La coherencia entre la significación de los principios fundamentales del ordenamiento aquí citados y las normas jurídicas de desarrollo permite calificar a una democracia de participativa. Los principios han de cristalizar en un conjunto normativo que posibilite la participación eficiente de la ciudadanía en el sistema político. Una afirmación que no puede sostenerse sin significantes reparos en el caso de las CE 1978 y CF 1988. Ni la regulación constitucional, ni el desarrollo legal del derecho de participación política permiten calificar a los sistemas democráticos español y brasileños como auténticamente participativos. Una situación con repercusión directa en la crisis del sistema político. El otro gran protagonista de la crisis en la democracia son los partidos políticos. De ser instrumentos de intermediación entre la sociedad y el Estado han pasado a ser protagonistas absolutos del juego político, hasta el punto de ser calificados por parte de la doctrina como los modernos Príncipes en el Estado de partidos. No hay duda que en el marco legal actual son el canal principal del que depende la vigencia real del derecho de participación política. De entre las múltiples funciones que desempeñan destaca, con nombre propio, la selección de los candidatos que concurrirán a los cargos representativos. En un mundo no tan ideal como parte de la doctrina manifiesta, los afiliados deberían poder competir internamente en igualdad de condiciones, es decir, con todas las garantías propias de un proceso electoral interno reconocidamente democrático. La realidad, considerada por otros tantos como difícilmente alterable, es bien diferente: los derechos de participación de los afiliados sufren una regulación jurídica excesivamente generalista y vaga, abonando con ello el terreno para la conversión de los procesos electivos internos en espacios ajenos a la participación y control de la militancia. La presente Tesis Doctoral encuentra dos órdenes de justificación complementarios: a) la realización de un análisis comparado del derecho fundamental de participación política en los ordenamientos jurídicos español y brasileño; b) la distorsión que el régimen jurídico vigente en materia de partidos tiene en la eficacia material de tal derecho. El propósito final es la proposición de un conjunto de reformas constitucionales y legales que contribuyan al perfeccionamiento de los sistemas políticos democráticos español y brasileño. Este trabajo de investigación se enmarca en dos líneas de investigación complementarias: el Programa de Doctorado en Derecho de la Universidad de Sevilla Constitución, Estado Autonómico y Protección de los Derechos Constitucionales Fundamentos Constitucionais do Direito Público e do Direito Privado . La opción metodológica de la perspectiva comparada se justifica no solo en el análisis de las similitudes y diferencias sino, y principalmente, en la posibilidad de trasladar determinados institutos jurídicos que, en función de los resultados analíticos y documentales obtenidos, supongan una mejora efectiva del estado de la doctrina en materia de participación política y partidos políticos en uno y otro ordenamiento. El problema central que se plantea en la Tesis Doctoral es la crisis en el sistema democrático en España y Brasil motivada, en lo que aquí interesa destacar, por el efecto combinado de: a) La manifiesta ineficacia material del derecho de participación política en ambos ordenamientos; b) La deficiente regulación legal en materia de democracia interna en el derecho español y su total ausencia en el ordenamiento brasileño. Las hipótesis consideradas en la presente investigación afectan a uno y otro ordenamiento jurídico. Comenzando por España, la crisis de legitimidad en la democracia representativa obedece a dos causas interrelacionadas: la ineficacia material del derecho de sufragio activo – representativo y directo – provocada respectivamente: a) Por la mutación del mandato representativo del art. 67.2 CE en un pseudo mandato de partido; b) La restricción material y procedimental, que cabría calificar ab absurdum, de los mecanismos de participación política directa y semidirecta (1). La ineficacia del derecho de sufragio activo se ve agravada por un sistema electoral vigente de listas electorales cerradas y bloqueadas obstinadamente mantenido en la LOREG que acaba por reducir su contenido a un mero "voto de opción". El bien jurídico principal garantizado por tal derecho, la libertad política del elector, acaba por difuminarse y pasar a manos de las cúpulas dirigentes de los partidos, quienes realizan la selección real de los candidatos electorales sin escrutinio público alguno (2). En cuanto a la democracia representativa brasileña, la crisis de legitimidad se debe, en el ámbito del presente estudio, a dos factores que guardan relación directa con la eficacia del derecho de sufragio activo y pasivo: a) La inexistencia de un régimen jurídico que logre encauzar un modelo de representación política gravemente distorsionado por una alarmante tasa de infidelidad partidista; b) La ineficacia material de los mecanismos de participación directa y semidirecta establecidos en la CF; c) La insuficiencia de la LC 64/90 – corregida gracias a la LC 135/2010 – en el combate a la corrupción electoral y política (3). Por último, la crisis en el sistema representativo que afecta a ambos países encuentra otro hilo conductor en el insuficiente grado de democratización interna de los partidos políticos (4). Las situaciones son susceptibles de matización: mientras en España el problema es una legislación deficiente, en Brasil lo es la total ausencia de un marco legal mínimamente garantista. En esta línea analítica, el objetivo principal es investigar el diseño constitucional y desarrollo legislativo del derecho de participación política en las CE 1978 y CF 1988 y las distorsiones provocadas en su eficacia material por el vigente régimen jurídico de los partidos políticos. Los objetivos específicos son los siguientes: 1) Definir la relación – instrumental o nuclear – entre democracia y participación en los diversos modelos democráticos; 2) Analizar el contenido y límites de los principios fundamentales sobre los cuales se construye el derecho fundamental de participación política: el principio democrático, de soberanía popular y el pluralismo político; 3) Reforzar la eficacia del derecho de sufragio representativo mediante la reforma de la LOREG en favor del sistema de listas abiertas; 4) Verificar la ineficacia material del derecho de participación directa en los ordenamientos español y brasileño y, consecuentemente, demostrar la urgente necesidad de acometer reformas constitucionales y legales para hacer de aquél un derecho materialmente eficaz; 5) Investigar, desde la perspectiva del derecho de sufragio pasivo, la constitucionalidad de las reformas introducidas en la lei da ficha limpa como mecanismo de corrección de las inadmisibles tasas de corrupción electoral y política en las instituciones representativas; 6) Demostrar que el marco normativo vigente en materia de democracia interna en los partidos españoles y brasileño dificulta la vigencia real del derecho de participación política. Para lograr los objetivos descritos ut supra, la Tesis Doctoral se estructura en cinco Capítulos que discurren siguiendo la lógica de la perspectiva comparada. El Capítulo I propone un análisis teórico de los conceptos democracia y participación. Este propósito se inicia con un sucinto estudio crítico sobre el origen y las limitaciones de la democracia directa en la Grecia del siglo V a.C. No son infrecuentes las alusiones románticas sobre el pasado gloriosamente democrático de los antiguos griegos que precisa, por su potencial distorsivo, ser correctamente contextualizado. La exposición continúa con un análisis descriptivo de los diferentes elementos que componen la democracia procedimental y sus limitaciones a la hora de definir un sistema de gobierno como democrático. El desenlace de este capítulo introductorio busca, partiendo del origen y evolución histórica de la participación política, definir la posición – sea como principio, sea como derecho y/o valor metajurídico – que ésta tiene en los diferentes modelos de democracia con que politólogos y juristas vienen trabajando. El Capítulo II entra en materia propiamente constitucional. La participación política es proyección material de principios y valores fundamentales como el democrático, de soberanía popular y el pluralismo político. La primera parte de este capítulo propone un análisis comparativo del contenido y límites que tales principios tienen en la categorización conceptual de los modelos democráticos español y brasileño. El interés de este análisis recae en conocer el procedimiento y los limites a la reforma constitucional en uno y otro ordenamiento. Un procedimiento que, ha de recordarse, afecta de lleno a categorías nucleares a la democracia como los derechos fundamentales. El elemento central del Capítulo II es el análisis jurídico del contenido objetivo y subjetivo del derecho de participación política en ambos ordenamientos. La propuesta comienza con un análisis crítico, sobre la base de la sólida doctrina española, de las limitaciones en la construcción jurisprudencial del contenido objetivo del derecho de participación política del art. 23 CE. Un enfoque similar se propone en relación a los artículos 14-16 CF sobre la base del trabajo doctrinal y ante la ausencia de una jurisprudencia sólida. La parte final de este Capítulo II se centra en verificar el grado de adecuación del contenido subjetivo del derecho de participación política en su regulación vigente teniendo en cuenta las profundas transformaciones sociológicas producidas en el Estado nacional en las últimas décadas. La regla general – con las excepciones que se verán – de la exclusión de los extranjeros como titulares de derechos de participación política no resulta hoy día compatible con una idea de democracia inclusiva. Los Capítulos III y IV continúan la línea crítica seguida hasta el momento. El objetivo principal que se persigue es el análisis de las causas y, llegado el momento, el planteamiento de reformas que contribuyan a la superación de la crisis de representación que afectan a los modelos democráticos español y brasileño desde la perspectiva del refuerzo de la eficacia material del derecho de participación política. El Capítulo III gravita, en su primera parte, sobre el modelo de representación política establecido por la CE 1978. No cabe duda que, junto a un diseño constitucional técnicamente mejorable, determinadas decisiones de política legislativa y la pasividad de los operadores jurídicos para su reforma se encuentran en la base de la crisis que afecta al sistema. El art. 23.1 CE contempla igualmente la participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos. La crítica del diseño constitucional y desarrollo legal de los diferentes instrumentos de participación – iniciativa legislativa popular y referéndum más el plebiscito en el caso brasileño – permitirá valorar cuan participativas son, más allá de proclamaciones formales, las democracias española y brasileña. El derecho de sufragio pasivo del art. 23.2 CE cierra el círculo de la participación ciudadana en las instituciones representativas. La concreción del contenido y las garantías jurídicas que rodean a este derecho – el consabido ius ad officium e ius in officium – es parte esencial de este capítulo. Cierra este segundo bloque un análisis crítico sobre las restricciones establecidas, las causas de inelegibilidad, en el cuerpo de la LOREG y la proporcionalidad de las mismas. Pone fin al mismo la descripción de los mecanismos de garantía jurisdiccionales que completan el régimen jurídico del derecho de participación política. El Capítulo IV comparte identidad de objetivo en su primera parte con el anterior: el análisis del modelo de representación política establecido en la CF, su desarrollo legislativo y las posibles soluciones que, desde la perspectiva del derecho de participación representativo, puedan paliar la crisis de representatividad. Es de especial interés, en este punto, detenernos en las alteraciones y consecuencias producidas por la reciente jurisprudencia del Tribunal Superior Eleitoral y el Supremo Tribunal Federal (en adelante, TSE y STF respectivamente) que otorgan la titularidad del mandato al partido. El segundo bloque analítico y propositivo se centra en determinar el grado de eficacia material del derecho de participación política directa. La metodología utilizada – el recurso al Derecho comparado español y latinoamericano – tiene el propósito de incorporar reformas que reduzcan la grave desnaturalización que la regulación vigente imprime a este derecho. El último bloque, de carácter principalmente descriptivo, está dedicado a los mecanismos de garantía jurisdiccionales del derecho de participación política. El Capítulo final, el V, tiene por protagonista a los partidos políticos. Puede afirmarse, sin miedo a equívocos, que son canal de participación privilegiado y garantía primaria de la vigencia del derecho de participación política. La comprensión y superación de la crisis de representación exige, en consecuencia, analizar el régimen jurídico vigente de los partidos políticos españoles y brasileños. No debe olvidarse que el origen de la representación política se da en su interior a través de los procesos de selección interno de los futuros candidatos electorales. Por tanto, sin unos partidos reconocidamente democráticos, que garanticen los derechos de participación y control de los afiliados en la conformación de las listas electorales y sobre la labor de los dirigentes respectivamente, no cabe hablar de representación política legítimamente democrática. La propuesta gira, en el caso español, en el análisis del grado de cristalización del mandato de democracia interna del art. 6 CE en la Ley Orgánica de los Partidos Políticos (en adelante, LOPP). Trasladándonos al ordenamiento brasileño, la situación de partida es aun más acuciante: el principio de democracia interna no ha sido incorporado al texto constitucional. La lei 9.096, conocida como la lei dos partidos políticos, replica el silencio constitucional en esta cuestión. La democracia interna es entendida por el conjunto de los operadores jurídicos como una cuestión interna corporis en la que los partidos disponen de una amplísima libertad de configuración en los Estatutos. Una y otra situación resulta manifiestamente incompatible con una democracia que afirma ser participativa. La técnica utilizada en la presente Tesis Doctoral es la observación y análisis documental basado en la bibliografía existente de carácter jurídico, político y en menor medida sociológico. En el Capítulo de los partidos políticos, el V, se ha llevado a cabo un análisis documental de los Estatutos de los dos principales partidos brasileños – el Partido de los Trabajadores (en adelante, PT) y el Partido Social Democrático Brasileño (en adelante, PSDB) – ante la inexistencia de un marco legal mínimamente garantista. El análisis en perspectiva comparada encuentra justificación ante la posibilidad de trasladar a los ordenamientos respectivos aquellos institutos jurídicos cuya experiencia empírica contribuya a mejorar el estado de la doctrina. Quiere cerrarse esta introducción afirmando que la presente investigación pretende aportar una visión integral sobre el conjunto de institutos y garantías que dan forma e inciden en la eficacia material del derecho de participación política. Este análisis sería incompleto sin analizar la repercusión que la estructura y funcionamiento interno de los partidos tienen en la vigencia real del citado derecho. La superación de la crisis de representación política y la apertura del sistema precisaría, en el ámbito de este estudio, de la toma de dos medidas complementarias. En primer lugar, reformular el contenido material del derecho de participación política desde la Constitución y la ley. En segundo lugar, impulsar desde la ley, y la Constitución en el caso brasileño, la democratización interna de los partidos. La conjunción de ambas medidas supondrá una contribución a la improrrogable redistribución del poder político entre la ciudadanía y los partidos políticos y de acuerdo a los modelos democráticos participativos formalmente establecidos en las CE 1978 y CF 1988.