Subsidized Prices vs. Subsidized Quantities : Choosing Simple Instruments in Challenging Policy Regimes

Abstract

Väitöskirjassani tutkin päästövähennystavoitteita ja päästöjen sääntelykeinojen valintaa. Väitöskirja koostuu teoreettisista tutkimuksista, joissa käytän ja laajennan Martin Weitzmanin klassikkomallia vuodelta 1974. Weitzman jakaa tutkimuksessaan sääntelykeinot hinta- ja määräkeinoihin; säätelijä määrittää joko saasteen yksikköhinnan (hintainstrumentti) tai määräkiintiön suuruuden (määräinstrumentti). Hän osoittaa, että valinta hinta- ja määräinstrumentin välillä on merkittävä. Epäsymmetrinen informaatio säätelijän ja säädeltävien välillä luo kustannuksia, joiden suuruus riippuu valitusta instrumentista. Väitöskirjassa Weitzmanin kehikkoa laajennetaan ottamalla huomioon myös diskreetit valinnat, subventiot ja kustannustehottomuus. Väitöskirjan tutkimukset osoittavat, että laajennukset vaikuttavat voimakkaasti valintaan hinta- ja määräinstrumentin välillä. Diskreetillä valinnalla tarkoitetaan isoa investointihanketta, jossa yhdellä päätöksellä ja suurella rahallisella panostuksella saadaan aikaan huomattava päästövähennys. Yritystä subventoidaan, jos sen ei tarvitse maksaa jokaisesta tuottamastaan päästöyksiköstä. Väitöskirjassa osoitetaan, kuinka saastuttavien yritysten diskreettien valintojen subventointi aiheuttaa päästöleikkausten kustannusten allokoitumisen tehottomasti yritysten kesken. Huomionarvoista on, että työssä tutkitut sääntelymenetelmät ovat tehottomuuden mahdollinen lähde. Sekä ympäristövero (hintainstrumentti) että kaupattavien päästölupien järjestelmä (määräinstrumentti) sisältävät päästöihin sidottuja maksuja. Väitöskirjassa päädytään tarkastelemaan kahta eri tukipolitiikkaa ja niistä kumpuavaa kustannustehottomuutta. Sanotaan, että tehottomuus voi olla luonteeltaan poliittista tai teknistä. Poliittinen tehottomuus liittyy erilaisten sidosryhmien vaikutusvaltaan. Toisin kuin säätelijällä, sidosryhmien tavoitteena ei ole taloudellisen tehokkuuden edistäminen. Säädeltävien yritysten tavoitteena on ennemmin verovähennysten tavoittelu, kun taas ympäristöliikkeet mieluusti edistävät vihreän teknologian tukitoimia. Tekninen tehottomuus on edellistä hienovaraisempi käsite. Se liittyy ristiriitaan, joka vallitsee saastuttavan tuotantoalan monimutkaisuuden ja sitä säätelevien instrumenttien yksinkertaisuuden välillä. Väitöskirjassa kuvatussa monimutkaisuudessa on kyse teknologisesta ulkoisvaikutuksesta eli kasaantumisvaikutuksesta: mitä enemmän yritykset siirtyvät käyttämään vihreää teknologiaa, sitä edullisemmaksi sen käyttö muodostuu. Väitöskirjan analyysin mukaan tehokkuus vaatii vihreän teknologian subventointia, mutta epäsymmetrisen informaation vuoksi toteutus tarvitsee hyvin monimutkaisia instrumentteja. Väitöskirja osoittaa, että mallilaajennukset kehittävät Weitzmanin alkuperäistä näkemystä instrumenttien valinnasta. Mallilaajennusten vaikutukset voidaan tiivistää kolmeen uuteen ilmiöön: lähtökohtailmiöön (base effect), kustannusilmiöön (cost effect) ja määräilmiöön (volume effect). Väitöskirjassa myös osoitetaan, että näiden ilmiöiden yhteisvaikutus riippuu politiikka- ja toimialakohtaisista tekijöistä. Lähtökohtailmiö liittyy sellaisiin säädeltyjen toimialojen kokonaiskustannusten muutoksiin, joihin ei liity tehottomuutta. Tutkimus osoittaa kaksi lähdettä ilmiölle: vapaaehtoisten päästöleikkausten ohjelma ja positiivisten ulkoisvaikutusten olemassaolo. Näiden oletetaan alentavan päästöjen leikkaamisen kustannuksia. Väitöskirjassa esitetään, kuinka leikkauskustannusten laskiessa sääntelijä keskittyy enenevässä määrin sääntelyn ympäristövaikutuksiin ja siten määräsääntelyyn päästöjen kokonaiskiintiön kautta. Väitöskirjan lähtökohtailmiöt suosivatkin aina määräsääntelyä. Kustannusilmiön taustalla on subventoinnin aiheuttama tehottomuus säädellyillä toimialoilla. Väitöskirja osoittaa, että kustannusilmiön rakenne riippuu siitä, onko tehottomuus luonteeltaan poliittista vai teknistä. Toisaalta väitöskirjassa tutkitut tapaukset osoittavat, että kustannusilmiö suosii hintainstrumenttia (ympäristöveroa) poikkeuksetta. Päästökiintiö oletetaan teoreettisissa tutkimuksissa yleensä sitovaksi. Väitöskirjan malleissa esitetään ympäristöpolitiikan toteutuksia, joissa yritysten diskreetit valinnat aiheuttavat lupakiintiön vaihtelua. Tätä kutsutaan määräilmiöksi. Kun kokonaispäästöt seuraavat kiintiötä, määräilmiö muuttaa määräsääntelyssä päästöhaitat arvaamattomiksi. Väitöskirjani kuitenkin osoittaa, että tämä hallinnan menetys ei välttämättä vahingoita määräsääntelyä, sillä menetyksen vastapainoksi yritysten leikkauskustannukset laskevat. Ilmiö ei ole sinällään uusi, sillä jo Marc Roberts ja Michael Spence vuonna 1976 hyödynsivät heiluvaa kokonaiskiintiötä omassa sääntelyehdotuksessaan. Väitöskirjassa tämä löydös saa uuden tulkinnan määräilmiössä. ; This thesis studies the goals and means for reducing emissions. It consists of theoretical models that apply and extend the classical model that Martin L. Weitzman introduced in 1974. TheWeitzman model restricts the means of regulation to price and quantity policies, which require setting either a price or a quota in the market for emissions production. Weitzman finds that the instruments are not equivalent, as asymmetric information induces societal costs that differ between price and quantity policies. In the thesis, theWeitzman model is extended by incorporating discrete choices, subsidization, and cost inefficiencies. The augmented models demonstrate that the new features change the classical instrument choice formula in significant ways. A discrete choice is a major project that produces considerable emission reductions with a considerable monetary outflow; an investment in green technology is an example of a discrete choice. A regulated firm is subsidized if it does not have to pay for every emission unit it produces. Taken together, the thesis discusses howsubsidization manipulates emissions payments and discrete choices such that aggregate emissions reduction becomes inefficiently organized. Importantly, the thesis studies tradable permits (quantity policy) and environmental taxes (price policy) that both contain emission payments, so the instruments are vulnerable to subsidization and inefficiencies. The thesis traces instances of subsidization and subsequent cost inefficiency in environmental policy and discusses two general sources of inefficiencies in more detail: technical factors and political factors. Political inefficiency is the result of conflict between the regulator and various policy stakeholders. The regulator promotes the efficient use of natural resources, whereas the stakeholders often have other (usually narrower) goals—incumbent polluting firms seek tax exemptions while environmentalists aim for generous support for green technologies. Technical inefficiency is a more subtle concept and refers to the conflict that arises v between the complexity of the regulated industries and the simplicity of the regulatory instruments. In the thesis, an important source of complexity is that technological externalities create agglomeration economies, so, as more companies invest in green technology, additional investments become less expensive. Whenever technological externalities interact with asymmetric information, the thesis shows that an efficient solution involves subsidizing firms, but the policy requires very complicated subsidization designs. The extensions of the original Weitzman model produce novel insights into the rules for the choice of instrument between price policy and quantity policy. The thesis isolates three general effects that influence the classical instrument choice: the base effect, cost effect, and volume effect. Combining these effects, the thesis shows that the overall effect on instrument choice depends on the policy- and industryspecific factors. The base effect originates from changes in the regulated industries' cost structures in the absence of inefficiencies. The thesis discusses two particular sources of the base effect: programs encouraging voluntary emissions reductions and the presence of positive technological externalities. In both cases, the aggregate abatement costs fall. The thesis argues that the regulator now pays more attention to the damages caused by pollution, favoring the use of pollution quotas. Therefore, the base effect is unilaterally biased toward quantity regulation. The cost effect is primarily the result of inefficient subsidization of polluting firms. The thesis shows that the shape of the cost effect depends on the source of the inefficiency. However, whether inefficiency is technical or political in the models of the thesis, the cost effect invariably favors price instrument—environmental tax—in the instrument choice. Traditionally, an emission quota is modeled as fully binding. The thesis presents policy implementations in which firms' discrete choices affect the size of the emissions quota. The non-binding quota is labeled as the volume effect. As the emissions follow the quota, the volume effect makes the aggregate damage of emissions uncertain under the quantity regime. Interestingly, mainly because non-binding quota reduces the cost of cutting emissions, the thesis shows that the volume effect may also favor the quantity instrument. Notably, Marc J. Roberts and Michael Spence produced the same finding in their classical study of instrument choice in 1976, so the volume effect can be thought of as a new interpretation of their original idea.