Zur Fragwürdigkeit von Mindestlöhnen in Deutschland und deren Ausdehnung auf weitere Branchen

In: Diplomarbeit

Abstract

Aus der Einleitung: In der politischen Debatte in Deutschland ist man es gewohnt, dass in regelmäßigen Abständen immer mal wieder eine andere Sau durchs Dorf getrieben wird. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund des herannahenden Sommerlochs in der Berliner Republik. Von Dauerbrennern wie dem hohen Ölpreis mit seinen möglichen Ursachen und dem Klimawandel einmal abgesehen, gibt es kaum ein anderes Thema, dass die Gemüter in Politik und Wirtschaft zurzeit derart erhitzt, wie das Thema Mindestlöhne. SPD und Gewerkschaften wollen staatlich festgesetzte Lohnuntergrenzen, Union und Arbeitgeberverbände lehnen jegliche staatliche Einmischung in die Lohngestaltung ab. Die vorliegende Arbeit wird, vor dem Hintergrund der aktuellen Debatte über die Notwendigkeit sowie Sinn und Zweck staatlich festgesetzter Mindestlöhne, die wichtigsten wirtschaftswissenschaftlichen und rechtswissenschaftlichen Aspekte staatlich vorgegebener Lohnuntergrenzen durchleuchten. Dabei wird sich die Untersuchung auf die durch Legislative (allgemeiner, branchenübergreifender gesetzlicher Mindestlohn) und Exekutive (Branchenmindestlöhne durch Rechts-verordnung im Wege des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes oder Mindestarbeits-bedingungengesetzes) vorgegebenen Lohnuntergrenzen beschränken. Die Setzung von Lohnuntergrenzen durch einzelfallbezogene richterliche Entscheidung (sog. richterlicher Mindestlohn) wird somit nicht Gegenstand dieser Arbeit sein, zumal diese Form einer absoluten Lohnuntergrenze auch in der aktuellen Debatte über Mindestlöhne in Deutschland eine untergeordnete Rolle spielt. Im ersten Teil dieser Arbeit erfolgt zunächst eine Darstellung der derzeit in Deutschland geltenden gesetzlichen Regelungen, welche zur Festsetzung von Mindestlöhnen verwendet werden können. Hierbei handelt es sich zum einen um das Arbeitnehmer-Entsendegesetz (AEntG) und zum anderen das Mindestarbeits-bedingungengesetz (MindArbBedG). Beide Gesetze sind in ihrer Anwendung aber darauf beschränkt, dass mit ihnen lediglich Mindestlöhne in bestimmten Branchen festgesetzt werden können. Ein Gesetz, welches einen allgemeinen, branchen-übergreifenden Mindestlohn vorschreibt, gib es bisher noch nicht. Ein solcher branchenunabhängiger Mindestlohn, der eine absolute Lohnuntergrenze für jeden Arbeitnehmer in Deutschland vorsieht, wird aber von den Gewerkschaften und anderen Mindestlohnbefürwortern eindringlich gefordert. Der zweite Teil dieser Arbeit gibt zunächst einen Überblick über die in der aktuellen Debatte vorgebrachten Argumente pro und contra Mindestlöhne. Anschließend werden Ausmaß und Ursachen der Niedriglohnbeschäftigung in Deutschland näher untersucht. Denn eine Zunahme der zu Niedriglöhnen Beschäftigten wird als ein Hauptargument für die Notwendigkeit von Mindestlöhnen herangeführt. Im dritten Teil werden die wirtschaftlichen Folgen von Mindestlöhnen in Theorie und Praxis näher untersucht. Ziel ist es, zunächst anhand verschiedener wirtschaftstheoretischer Modelle aufzuzeigen, inwiefern sich staatlich festgesetzte Mindestlöhne auf die Beschäftigung auswirken und ob etwaige negative Beschäftigungseffekte durch eine gestiegene Kaufkraft eventuell wieder kompensiert werden können. Dabei wird von einem allgemeinen, branchenübergreifenden gesetzlichen Mindestlohn ausgegangen, da dieser in der Reichweite seiner Auswirkungen die gesamte deutsche Volkswirtschaft betreffen würde. Im Anschluss an die theoretische Analyse erfolgt dann eine Darstellung der aktuellen Empirie zu den tatsächlichen Auswirkungen von Mindestlöhnen. Abschließend soll ein Vergleich der Mindestlöhne anderer Staaten, welche sich für einen einheitlichen, branchen-übergreifenden Mindestlohn entschieden haben, einen weiteren Überblick über die Aus-wirkungen von Mindestlöhnen in Abhängigkeit vom allgemeinen Lohnniveau geben. Der vierte und letzte Teil dieser Arbeit widmet sich schließlich den rechtlichen Problemen von Mindestlöhnen. Hierbei werden sowohl die rechtlichen Fragen bezüglich der bereits vorhandenen gesetzlichen Grundlagen für Branchenmindestlöhne durchleuchtet, als auch die rechtlichen Probleme eines möglichen, per Gesetz angeordneten, allgemeinen branchenübergreifenden Mindestlohns aufgezeigt. Neben europarechtlichen Fragen stehen hier hauptsächlich verfassungsrechtliche Aspekte im Vordergrund. So ist zu klären, inwiefern staatlich festgesetzte Mindestlöhne in die durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützte Koalitionsfreiheit und Tarifautonomie eingreifen und inwiefern die Regelung des Paragraphen 1 Abs. 3a AEntG mit dem Bestimmtheitsgrundsatz nach Art. 80 Abs. 1 GG vereinbar ist.Inhaltsverzeichnis:Inhaltsverzeichnis: AbkürzungsverzeichnisIV Abbildungs- und TabellenverzeichnisVII Einleitung1 Paragraph 1Die Möglichkeiten zur Einrichtung von Mindestlöhnen3 I.Die gesetzlichen Grundlagen für Branchenmindestlöhne in Deutschland3 1.Das Arbeitnehmer-Entsendegesetz (AEntG)4 a)Das ursprüngliche AEntG4 aa)Allgemeinverbindlicherklärung gem. Paragraph 5 TVG5 bb)Allgemeinverbindlicherklärung gem. Paragraph 1 Abs. 3a AEntG6 cc)Die Anwendung beider Formen7 b)Das erste Gesetz zur Änderung des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes8 c)Das zweite Gesetz zur Änderung des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes9 2.Das Mindestarbeitsbedingungengesetz (MindArbBedG)10 II.Die geplanten Änderungen für beide Gesetze11 1.Die Einbeziehung weiterer Branchen in das Arbeitnehmer-Entsendegesetz11 2.Die Reformierung des Mindestarbeitsbedingungengesetzes12 III.Der Stand der Entwicklung bis zum Stichtag 31.3.200815 Paragraph 2Die aktuelle Mindestlohndebatte und ihre Hintergründe17 I.Die Meinungen17 1.Die Argumente der Mindestlohnbefürworter18 a)Die Verhinderung von Lohndumping und ruinösem Wettbewerb18 b)Jeder soll von seiner Arbeit ohne staatliche Zuschüsse leben können20 c)Eindämmung des Niedriglohnsektors21 d)Ausgleich für die abnehmende Relevanz tariflicher Regelungen22 e)Stärkung der Kaufkraft24 2.Die Argumente der Mindestlohngegner24 a)Gefährdung bestehender und Verhinderung neuer Arbeitsplätze25 b)Ungeeignetes Mittel zur Armutsbekämpfung26 c)Verstoß gegen die Koalitionsfreiheit27 II.Niedriglöhne in Deutschland und ihre Ursachen30 1.Umfang der Niedriglohnbeschäftigung in Deutschland30 a)Anteil der Niedriglohnbeschäftigten unter den abhängig Beschäftigten31 b)Struktur der Niedriglohnbeschäftigung31 c)Ergebnis33 2.Abnehmende Relevanz tariflicher Regelungen als Ursache von Niedriglöhnen34 a)Rückläufige Tarifbindung35 b)Mangelnde Wirksamkeit tariflicher Regelungen35 c)Zunehmendes Lohndumping in Deutschland37 Paragraph 3Mindestlöhne und ihre wirtschaftlichen Folgen37 I.Mindestlöhne und Beschäftigung in der Theorie38 1.Die neoklassische Arbeitsmarkttheorie39 a)Auswirkungen von Mindestlöhnen aus neoklassischer Sicht39 b)Annahmen und Probleme der neoklassischen Theorie42 2.Die keynesianische Perspektive: Stärkung der Kaufkraft44 a)Auswirkungen von Mindestlöhnen nach der Kaufkrafttheorie45 b)Auswirkungen von Mindestlöhnen - Eine Simulationsrechnung46 c)Probleme der Kaufkrafttheorie48 II.Tatsächliche Auswirkungen eines Mindestlohns auf die Beschäftigung51 III.Mindestlöhne und Beschäftigung im internationalen Vergleich53 1.Mindestlöhne und Beschäftigung in Europa und den USA53 a)Der britische Mindestlohn: The National Minimum Wage (NMW)54 b)Mindestlöhne im restlichen Europa und den USA55 c)Auf die Höhe kommt es an55 2.Zwischenfazit56 VI.Rückschlüsse für die deutschen Branchenlösungen58 Paragraph 4Rechtliche Probleme von Mindestlöhnen59 I.Rechtliche Probleme von Branchenmindestlöhnen60 1.Rechtliche Fragen bezüglich des AEntG60 a)Verletzung der Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 3 GG61 aa)Eingriff in die negative Koalitionsfreiheit62 bb)Eingriff in die positive Koalitionsfreiheit64 aaa)Das unterschiedliche Wortlautverständnis von Paragraph 1 Abs. 3a AEntG65 bbb)Die Auswahl des richtigen Tarifvertrags66 b)Hinreichende Bestimmtheit des Paragraph 1 Abs. 3a AEntG?69 c)Vereinbarkeit des AEntG mit dem Europarecht72 2.Rechtliche Fragen bezüglich des MindArbBedG72 II.Rechtliche Probleme einer möglichen branchenübergreifenden Lösung74 III.Der Stand der Entwicklung zum 16. 7. 200877 1.Der Regierungsentwurf zur Änderung des AEntG77 2.Der Regierungsentwurf zur Änderung des MindArbBedG79 Zusammenfassung und Ausblick81 LiteraturverzeichnisVIIITextprobe:Textprobe: Paragraph 2, Die aktuelle Mindestlohndebatte und ihre Hintergründe: Vor einer eingehenden Untersuchung der wirtschaftlichen und rechtlichen Aspekte von Mindestlöhnen in den Paragraphen 3 und 4 dieser Arbeit, werden in diesem Abschnitt zunächst die gewichtigsten Argumente, die in der aktuellen Mindestlohndebatte in Deutschland vorgebracht werden, dargestellt. An dieser Stelle sollen die kontrovers laufenden Meinungen sowie die Hintergründe für die Forderung nach Mindestlöhnen wiedergegeben werden. Dabei werden aktuelle Studien und Analysen einbezogen, welche unter Umständen eine Notwendigkeit von Mindestlöhnen in Deutschland indizieren könnten. Kapitel I, Die Meinungen: Das Thema Mindestlohn ist seit dem Beschluss der Großen Koalition vom 18.6.2007 ein fester Bestandteil der politischen und gesellschaftlichen Debatte. Es gibt reichlich Argumente pro Mindestlohn seitens der Mindestlohnbefürworter, insbesondere der Gewerkschaften und der SPD, aber mindestens auch ebenso viele Argumente contra Mindestlohn von den Mindestlohngegnern, zu denen die meisten Arbeitgeberverbände und große Teile der Unionsanhänger gehören. Während die meisten Wirtschaftsforscher zu den Mindestlohngegnern gehören und die Arbeitgeber im Kampf gegen Mindestlöhne unterstützen, gibt es überraschenderweise auch Arbeitgeberverbände, die die Existenz eines Mindestlohns für sinnvoll erachten. Die Gewerkschaften Nahrung-Genuss-Gaststätten (NGG) und ver.di haben dem Mindestlohn in einem gemeinsamen Projekt sogar einen eigenen Internetauftritt gewidmet. Auch der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) hat eigens für den Mindestlohn eine Internetseite geschaffen. Auf Arbeitgeberseite enthält der Internetauftritt der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) ebenfalls eine eigene, feste Rubrik zum Thema Mindestlohn. Die folgenden Ausführungen sollen einen Überblick über die am häufigsten vorgebrachten Argumente pro und contra Mindestlöhne geben. Hierbei werden sowohl die wirtschaftlichen, als auch die juristischen Bedenken bzw. Probleme, die ein staatlich festgesetzter Mindestlohn mit sich bringt, skizziert. Kapitel 1, Die Argumente der Mindestlohnbefürworter: Von den Mindestlohnbefürwortern werden als Argumente für einen Mindestlohn hauptsächlich die seit Jahren steigende Zahl der Niedriglohnempfänger bzw. das stetige Wachsen eines sog. Niedriglohnsektors in Deutschland sowie die Gefahr des Lohndumpings, u.a. durch die Öffnung des Arbeitsmarkts für osteuropäische Arbeitnehmer (als eine der Ursachen für das Wachsen des Niedriglohnsektors), herangeführt. Insbesondere die Tatsache, dass wohl immer mehr in Vollzeit beschäftigte Arbeitnehmer so wenig verdienen, dass sie auf zusätzliche staatliche Unterstützung angewiesen sind, ist für Mindestlohnbefürworter ein völlig untragbarer Zustand, dem mit einem Mindestlohn abgeholfen werden soll. Insgesamt laufen die verschiedenen Argumente immer darauf hinaus, dass zunehmend Löhne bezahlt werden, die nicht den eigentlichen Wert der Arbeit widerspiegeln und dass tarifliche Regelungen allein kein geeignetes Mittel mehr sind, um dieser Entwicklung entgegenzutreten. Kapitel a), Die Verhinderung von Lohndumping und ruinösem Wettbewerb: Ein Argument, welches für Mindestlöhne spricht, ist die Bekämpfung des Lohndumpings in Deutschland. Die Verhinderung dieses Lohndumpings, verursacht durch ausländische Arbeitnehmer, war ja schließlich auch der ursprüngliche Sinn und Zweck des im Jahr 1996 eingeführten AEntG. Durch den verstärkten Zustrom ausländischer Arbeitskräfte ist das Lohndumping eine reale Bedrohung für die bisherigen deutschen Einkommens- und Sozialstandards geworden. Es besteht die Gefahr, dass die Niedriglohnkonkurrenten aus dem Ausland die inländischen Beschäftigten verdrängen, welche wegen ihres höheren Lebenshaltungsniveaus mit den niedrigen Löhnen einfach nicht mithalten können. Daher sollen nach Ansicht der Mindestlohnbefürworter die einheimischen Beschäftigten mittels eines Mindestlohns vor einer Verdrängung durch ausländische Beschäftigte bewahrt werden. Denn durch den Mindestlohn würde der Lohndruck, der auf die Beschäftigten ausgeübt wird, ausgebremst. Man erhofft sich dadurch, dass es für die Unternehmen dann keinen Sinn mehr macht, die regulären Beschäftigten durch – dann ja nicht mehr billigere – ausländische Werkvertragnehmer auszutauschen. Die Zeitarbeit ist ein aktuelles Beispiel für eine Branche, in der man die ausländische Niedriglohnkonkurrenz fürchtet und deshalb einen Mindestlohn anstrebt. Hier soll es in Zukunft eine durch das AEntG festgelegte Lohnuntergrenze geben. Thomas Reitz, Deutschland-Chef der Zeitarbeitsfirma Manpower , befürwortet die Einführung eines Mindestlohns, um damit die Zeitarbeitsbranche in Deutschland gegen die Öffnung des Arbeitsmarkts für die osteuropäischen EU-Staaten im kommenden Jahr abzusichern. Neben dem Schutz der Arbeitnehmer vor einer Lohnspirale nach unten haben die Zeitarbeitsfirmen auch ein gar nicht so geringes Eigeninteresse an einem Mindestlohn für ihre Branche. Die Öffnung des Arbeitsmarkts würde laut Reitz zwangsweise einen Wettbewerb mit Niedriglöhnen entfachen, die die Zeitarbeitsfirmen mit ihrer Tarifbindung nicht bezahlen dürfen und auch nicht wollen. Insofern wird befürchtet, dass die osteuropäischen Konkurrenten mit niedrigen Löhnen und somit mit einem Preisvorteil die deutschen Wettbewerber vom Markt drängen könnten. Kapitel b), Jeder soll von seiner Arbeit ohne staatliche Zuschüsse leben können: An das Argument des Lohndumpings knüpft die Forderung an, dass ein Arbeitnehmer, der in Vollzeit arbeitet, von seiner geleisteten Arbeit auch ohne staatliche Zuschüsse leben soll. Die Zahl der Erwerbstätigen, die ihr Erwerbseinkommen durch Arbeitslosengeld II aufstocken müssen, hat in den letzten Jahren deutlich zugenommen. Im September 2005 hatten über 900.000 Beschäftigte einen Anspruch auf ergänzendes Arbeitslosengeld II. Genau zwei Jahre später waren es schon knapp 1,3 Millionen. Dabei handelte es sich keineswegs nur um Personen, die in Minijobs orientiert an den Freigrenzen einen zusätzlichen Verdienst erzielten, sondern häufig auch um Vollzeitbeschäftigte, deren Erwerbseinkommen einfach nicht ausreichte, um ihren Bedarf im Haushaltskontext abzusichern. Das Problem dabei ist, dass Niedriglohn-bezieher, insbesondere wenn sie in Vollzeit arbeiten, wie andere eine Arbeitsleistung erbringen und sich denselben Belastungen aussetzen, sich aber mit einem Lebensstandard begnügen müssen, der das Niveau der Sozialhilfe kaum übersteigt. Zudem sind auch die Aussichten auf einen Aufstieg in einen Job mit einem höheren Verdienst meist minimal. Nach Ansicht der SPD kann es nicht sein, dass Unternehmen Menschen in die Bedürftigkeit drängen und dann der Staat dauerhaft einen Teil der Löhne bezahlt. Man könne sich nicht damit abfinden, dass Löhne nicht zum Leben reichten und Dumpinglöhne aus Steuergeldern aufgestockt werden müssten. Zudem würden auch die Unternehmen von Mindestlöhnen profitieren, weil diese sog. Schmutzlöhne verhinderten. Reitz ist ebenfalls der Ansicht, dass eine Vollzeitkraft in Deutschland soviel verdienen soll, dass sie ohne staatliche Zuschüsse auskommt.