Umweltwahrnehmung und Hochwasserrisikomanagement: am Beispiel der Stadt Dresden
Inhaltsangabe: Einleitung: Das Elbehochwasser im August 2002 war kein medial zur Katastrophe hochgespieltes Ereignis. Es war tatsächlich das höchste je gemessene, ebenso wie die Niederschläge die höchsten seit Beginn der Messungen waren und an die Grenze des maximal möglichen Niederschlags heran kamen. International gespiegelt finden sicherlich auch größere Flutkatastrophen statt und das nicht nur in Entwicklungsländern. Man denke an die schweren Überschwemmungen in der indonesischen Hauptstadt Jakarta zur Jahreswende 2006/2007. Hier war auch wieder die Tsunami-Region Banda-Aceh betroffen, aber die öffentliche Anteilnahme und die Wahrnehmung in den Medien waren diesmal weit weniger intensiv. Im Juli 2007 finden große Hochwasserereignisse in China, Indien, Nepal und Südafrika statt - in den ersten zwei Ländern mit hunderten von Toten. Beim sich gleichzeitig ereignendem Hochwasser in Großbritannien ist nicht von der "ganz großen" Katastrophe die Rede, es gibt bis dato kaum Bilder bedrückender Schäden oder Schicksale (Berichterstattung meist auf den Rückseiten der Zeitungen unter der Rubrik "Aus aller Welt"), obwohl das räumliche Ausmaß ähnlich groß zu sein scheint wie beim Sommerhochwassers (SHW) 2002 in Sachsen (hier war es das bestimmende Hauptthema in allen Medien). Warum war dieses "Jahrtausendhochwasser" auch in allen offiziellen politischen Bekundungen und wissenschaftlichen Publikationen die größte je da gewesene Katastrophe? Warum gingen die Bilder vom überfluteten Dresden und zerstörten Grimma rings um die Welt und lösten überall Erschütterung aus, während wir die Fernsehbilder vom Elend überschwemmter Millionenstädte wie Jakarta oder von beschaulichen englischen Grafschaften in unverhofften "Seenlandschaften" eher wegstecken? Einige Interviewpartner der durchgeführten empirischen Untersuchung dieser Arbeit waren zum Zeitpunkt des Sommerhochwassers (SHW) 2002 im Urlaub und konnten - unabhängig davon, wo sie waren - leicht mitbekommen, was in ihrer Heimatstadt (bzw. Arbeitsplatz) Dresden geschah. Einer berichtete davon, dass ihm Verwandte aus den USA anriefen und fragten: "was ist denn bei Euch los"? Gerade die USA haben erheblich mit immer wiederkehrenden Naturkatastrophen zu kämpfen und gehen meist eher routiniert damit um. Diese einführenden Worte sollen die Veranlassung zur Beschäftigung mit diesem Thema herausstellen. Der Verfasser dieser Arbeit war selbst emotional sehr berührt von der Hochwasserkatastrophe 2002 in Dresden und hat sich nach dem erneuten Ereignis des Frühjahrshochwassers 2006 gefragt, was seither im Hochwasserschutz geschehen war. Ausgehend von dem katastrophalen Schadensereignis des Sommerhochwassers (SHW) 2002 in Sachsen und insbesondere in Dresden zum einem und einem erneuten weniger stark schädigenden Hochwasserereignis des Frühjahrshochwassers (FHW) 2006 zum anderen interessierten den Verfasser der Arbeit folgende Untersuchungsfragen: Hat die Anpassung der Planungsinstrumente als Konsequenz der Flutkatastrophe 2002 zu einer wirksamen Flächenvorsorge der Stadt Dresden geführt? Welche Rolle spielten dabei die Wahrnehmung und Motive von Entscheidungsträgern und Experten? Das heißt: Wie wurden mögliche planerische Instrumente infolge der Wahrnehmung und Bewertung der Entscheidungsträger angepasst und umgesetzt (Raumwirksamkeit) bzw. angewendet (Implementierung)? Gang der Untersuchung: Der Aufbau der Arbeit stellt sich wie folgt dar: Im Theorieteil werden die wissenschaftlichen Grundlagen für die empirische Untersuchung dargestellt. Da gerade die Interviewauswertung im empirischen Teil sehr viel Umfang einnimmt, konnte im theoretischen Teil weit weniger tief als beabsichtigt in die verarbeitete Literatur eingestiegen werden. Bei der Behandlung der Kapitel 1 bis 3 werden zwei Schwerpunkte gelegt: auf die geographischen und sozialwissenschaftlichen Grundlagen der Wahrnehmungs-, Verhaltens- und Handlungsforschung (Kap. 1 + 2) sowie auf die interdisziplinäre Risikoforschung mit dem Kernpunkt der geographischen Hazard-Forschung (Kap. 3). Nach der jeweiligen Darstellung der Grundlagen werden bei beiden Schwerpunkten ausgewählte Modelle vorgestellt: unter 2.3 die klassischen geographischen Verhaltens- u. Handlungsmodelle sowie psychologische Spezialmodelle und unter 3.4 Modelle für ein Risikomanagement als Anpassungsmodelle für Naturkatastrophen auf der Mikroebene individueller Entscheidungen und auf der Makroebene als Elemente des gesamten Raumplanungsprozesses. Die interdisziplinäre Risikoforschung (oder auch: Sicherheitsforschung) wird hier mit dem Anliegen der konkreten Implementierung und Umsetzung behandelt: welche räumlichen Auswirkungen haben Entscheidungen und Handlungen im Risikomanagementprozess? Davon getrennt wird als vorgeschalteter Bewusstseinsbereich das Kap. 1 der Wahrnehmung und Bewertung von Naturrisiken. Kap. 4 behandelt die Flächenvorsorge als zentrales Erkenntnisinteresse in Form von rechtlichen Grundlagen und möglichen raumplanerischen Maßnahmen sowie der Vorstellung eines Indikatorensystems zur nachhaltigen Entwicklung, um es im Empirie-Teil anzuwenden. Im Kap. 5 wird auf die Hypothesen für die Untersuchung hingeführt. Der III. Hauptteil oder empirische Teil orientiert sich inhaltlich ab Kap. 2 am theoretischen II. Hauptteil. Nur das Kap. 1 unterscheidet sich davon, weil es die Methodik und Operationalisierung der empirischen Untersuchung vorstellt und den Untersuchungsraum des Fallbeispiels portraitiert. Ein vorausgesetztes Allgemeinwissen soll hier eine klassische geographische Einführung in den Untersuchungsraum ersetzen, da auch diese den Rahmen sprengen würde. Die Lektüre aktueller Tagesnachrichten zum Thema ist durch die Online-Ausgaben regionaler und lokaler Medien3 möglich. Im Kap. 2 wird die Interviewauswertung gemäß dem sich durch die gesamte Arbeit ziehenden Viererschrittes: Wahrnehmung - Bewertung - Entscheidung - Handeln vorgenommen. Dabei fand eine nach Kenntnisstand des Autors innovative Verknüpfung der ersten zwei Teilschritte (Wahrnehmung + Bewertung) zu Bewusstsein und der letzten zwei Teilschritte (Entscheidung + Handeln) zu Verhalten im Sinne von Implementierung (Anwendung) und Umsetzung (Raumwirksamkeit) statt. In der sozialgeographischen Aktionsraumforschung geht es nach Werlen um das "Alltägliche Geographiemachen" - hier aber nicht im Sinne der lebensweltlichen (aktionsräumlichen) Raumnutzung, sondern im Sinne des Berufsalltags der befragten Experten, Forscher, Behördenvertreter und Politiker. Das Empirie-Kapitel III.2 gliedert sich sinngemäß in der selben inhaltlichen Reihenfolge wie die Theorie-Kapitel II.1 und II.2. Auch unter II.3.4 werden Risikomanagement-Modelle vorgestellt, die den sozialwissenschaftlichen Viererschritt der klassischen Raum-Verhaltens- und Handlungsmodelle enthalten und aber auch darüber hinaus gehen. Das Empirie-Kapitel III.3 gliedert sich in Strategien, Anpassungen in der Planung und durchgeführte Maßnahmen. Dabei entspricht es mit dem Anliegen des praktischen Risikomanagements dem der theoretischen Risikoforschung im Theoriekapitel II.3. Zwei Kapitel der übergeordneten Landes- und Regionalplanung wurden als Anlagen I und J in den Anhang ausgelagert, da sie sich nicht direkt mit dem kommunalen Hochwasserrisikomanagement befassen, wohl aber großen Einfluss darauf haben. Das Kap. 4 behandelt wiederum den zentralen Untersuchungsbereich der Flächenvorsorge in Form einer historischen Analyse, Betrachtung der städtebaulichen Entwicklung/Flächennutzungsplanung, einer Medienauswertung und der Anwendung des Indikatorensystems zur nachhaltigen Entwicklung. Sodann werden im Kapitel 5 die Ergebnisse der verschiedenen angewandten methodischen Komponenten zusammengeführt, was zu einem Vergleich des Hochwasserrisikomanagements der Stadt Dresden 2002 und 2006 (Ereignisse SHW 2002 und FHW 2006) führt.Inhaltsverzeichnis:Inhaltsverzeichnis: AbbildungsverzeichnisIII TabellenverzeichnisX AbkürzungsverzeichnisXI I.Einleitung1 1Anlass und Forschungsinteresse1 2Vorgehensweise und Aufbau der Arbeit3 II.Theoretischer Teil9 1Wahrnehmung und Bewertung von Naturrisiken9 2Verhaltenstheorie, Entscheidungs- und Handlungsmodelle16 2.1Einflussfaktoren auf Entscheidungen16 2.2Handlungsorientierte Geographie: Intentionalität für raumrelevantes Verhalten18 2.3Verhaltens- und Handlungsmodelle20 3Interdisziplinäre Risikoforschung - Risikomanagement – Risikokultur24 3.1Interdisziplinäre Risikoforschung24 3.2Phasen des Risikomanagements25 3.3Entwicklung einer Risikokultur28 3.4Raumplanung und Risikomanagement29 4.Flächenvorsorge35 4.1Rechtliche Grundlagen und (mögliche) raumplanerische Instrumente (Maßnahmen)35 4.2Indikatorensystem zur nachhaltigen Entwicklung und Klimaveränderung40 5Hypothesenformulierung46 III.Empirischer Teil48 1Methoden zur empirischen Untersuchung im Fallbeispiel48 1.1Beschreibung Fallbeispiel: Dresden – Hochwasserereignisse48 1.2Auswertung der Interviews - Methodik und Reflexion55 1.3Darstellung der planerischen Anpassung und Umsetzung - Dokumentenanalyse Geländebeobachtung63 2.Erklärungen für das Verhalten der Entscheidungsträger - Auswertung der Interviews64 2.1Erklärungen zur Wahrnehmung von Hochwasserrisiken65 2.2Erklärungen zu Bewertungen von Hochwasserrisiken82 2.3Erklärungen zu Entscheidungen zur Anpassung an Hochwasserrisiken98 2.4Erklärungen zum Handeln zur Anpassung an Hochwasserrisiken120 3Reaktionen auf das Hochwasserereignis 2002 in Planung Politik – Dokumentenanalyse134 3.1Strategien in Forschung und Politik: Initiativen, Institutionen und Organisationen134 3.2Anpassung der planerischen Instrumente für das Hochwasserrisikomanagement138 3.2.1Städtische Umweltplanung und kommunales Hochwasserrisikomanagement138 3.2.2Kartenwerke153 3.3Durchgeführte Maßnahmen nach 2002 - Kommunalplanerische Umsetzung (Bauleitplanung)167 4.Darstellung der Flächenvorsorge für Dresden186 4.1Historische Analyse – Flusslaufveränderungen186 4.2Städtebauliche Entwicklung – Flächennutzungsplanung196 4.3Medienauswertung199 4.4Indikatorensystem zur nachhaltigen Entwicklung208 5.Zusammenführung der Ergebnisse - Vergleich Hochwasserrisikomanagement 2002 und 2006/7213 IV.Fazit223 Verzeichnis der Literatur, Internetquellen, Archivmaterialen und Bebauungspläne232Textprobe:Textprobe: Kapitel 4.2, Städtebauliche Entwicklung – Flächennutzungsplanung: Über die Instrumente der Bauleitplanung und der Landschaftsplanung können wesentliche Beiträge zum vorbeugenden Hochwasserschutz geleistet werden zur Retentionsraumsicherung und -erweiterung, zum Rückhalt von Niederschlagswasser in der Fläche und zur Verringerung des Schadenspotenzials. Im Flächennutzungsplan bestehen Möglichkeiten der indirekten Integration über 'nachrichtliche Übernahmen' und 'Kennzeichnungen' sowie 'aktive' Darstellungsmöglichkeiten. Im derzeit aufzustellenden neuen Flächennutzungsplan der Stadt Dresden sollen u. a. die Freihalteflächen für den Hochwasserschutz dargestellt werden. Als ein Faktor, der die Erarbeitung eines neuen FNP erforderte, werden im Internetauftritt der Landeshauptstadt die Auswirkungen des SHW 2002 genannt. Im aktuellen FNP (1999) wird lediglich textlich unter Punkt Gewässer- und Bodenschutz erwähnt, dass der Hochwasserschutz zu gewährleisten ist und zeichnerisch ist die Hochwasserlinie des HQ100 mit Stand vom 11. Mai 2000 im Gesamtplan eingetragen (aufgrund der Überlagerung und Enge vieler Signaturen nur schwer erkennbar) sowie als Flächensignatur im Beiplan 7.4 Umwelt-Wasser. Als neues Instrument kann bei Plänen und Programmen, von denen erhebliche Umweltauswirkungen ausgehen können, sowie als Prozess für die Risikoabschätzung von Naturgefahren die Strategische Umweltprüfung (SUP) angewandt werden. In der Flächennutzungsplanung beim Dresdner Stadtplanungsamt wird das auch schon unter Einbezug des Hochwasserschutzaspektes versucht. Ein Vortest für ein solches Verfahren fand für das Stadtentwicklungsprojekt Leipziger Vorstadt/Alter Neustädter Hafen statt. Nach Auskunft der Vorbereitenden Bauleitplanung ist dies nicht gelungen, weil es sehr schwierig war, alle Belange zu berücksichtigen und Aussagen zum Hochwasseraspekt nicht vollständig vorhanden waren. Auch wenn es in diesem Fall fehlgeschlagen ist, wäre genau dies praktiziertes Hochwasserrisikomanagement. Durch die Landeshauptstadt Dresden wurde es praktiziert, aufgetretene Konflikte zwischen Freihaltung des Überschwemmungsgebietes und baulichen Nutzungsansprüchen sowohl im Flächennutzungsplan als auch in der Rechtsverordnung zum Überschwemmungsgebiet zu dokumentieren und Lösungsstrategien der Bauleitplanung aufzuzeigen. Die Konfliktlösung beginnt im Bebauungsplanverfahren durch eine Überprüfung der Betroffenheit des Baugebietes durch ein 100-jährliches Überschwemmungsereignis. Dann werden Regelungen erarbeitet wie die Verlagerung von Baufeldern aus dem Gefährdungsbereich oder Auflagen bestimmt, wie Grundstücksaufschüttungen bei gleichzeitigem Retentionsausgleich oder Festsetzungen zur hochwasserangepassten Bauausführung. Die vorbereitende Bauleitplanung identifiziert also die Konflikttatbestände, für die verbindliche Bebauungsplanung führt die Untere Wasserbehörde eine detaillierte Untersuchung der hochwasserrelevanten Tatbestände durch. Nach Seifert habe die Stadt zwar dem großen Siedlungsdruck auf die flussnahen Gebiete standgehalten. Im Rahmen der Neuaufstellung des FNP 1997 und parallel zur Ermittlung des ÜG waren allerdings neue Baugebiete in diesen dargestellt worden. Als Lösung des Konflikts zwischen Stadtplanung (städtebaulichen Entwicklungsabsichten) und der Unteren Wasserbehörde (dem Schutzzweck der ÜberschwVO) über den Bestand der Planungen wurde in der Überschwemmungsverordnung bestimmt: "Für die zum Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens dieser Rechtsverordnung begonnenen Verfahren zur Ausweisung von Baugebieten (...) wird die Zustimmung der unteren Wasserbehörde erteilt, wenn im jeweiligen Verfahren der Nachweis erbracht wird, dass durch die Bebauung der Hochwasserabfluss und die Rückhaltung nicht wesentlich beeinträchtigt werden und eine Gefährdung von Leben und Gesundheit der Bewohner und Sachwerte durch geeignete Maßnahmen ausgeschlossen wird. Geeignete Maßnahmen können u. a. durch Festsetzungen nach Baugesetzbuch, nach Bauordnungsrecht gemäß Sächsischer Bauordnung oder vertragliche Regelungen abschließend geregelt werden". Der offensive Umgang mit der Benennung aller Einschränkungen und Konflikte in Bezug auf das Ziel, einen Hochwasserschutz bis zum Schutzniveau HQ100 zu erreichen, wird von Seifert als Erfolgsfaktor bewertet, da dies die Ausweisung des ÜG im heutigen Umfang erst ermöglicht habe und die Stadt dadurch eine gefestigte Haltung hinsichtlich potenzieller Eingriffe in das ÜG erlangt habe. Die Landschaftsplanung findet in Primärintegration zur Flächennutzungsplanung statt. Das Zielkonzept Landschaftsplan als Beiplan 8 Grün- und Freiflächen/Entwicklungskonzept Landschaftsplan zum FNP 1999 nennt als 1. Punkt den Schutz der Elbe, ihres Uferbereiches und des Altelbarmes: Freihalten des Überschwemmungsgebietes. Der neue Leitsatz der Landschaftsplanung ist: "Die Stadt im ökologischen Netz". Unter Wirkungsbereich Wasserhaushalt rangiert das Handlungsfeld Hochwasserschutz - unter den bekannten Anpassungsmaßnahmen an die Gefahr vor Flutereignissen wird auch das Risikomanagement aufgeführt. Es ist eingebettet in ein Gesamtkonzept zum Klimaschutz, mit welchem Ansinnen die Stadt beim EU-Projekt AMICA mitarbeitet (Adaption and Mitigation - Integrated Climate policy Aproach). Im Planungsleitbild Innenstadt (Landeshauptstadt Dresden 2007) wird an mehreren Stellen der Hochwasserschutz als Voraus- setzung für weitere Entwicklung genannt bzw. als "entscheidendes Entwicklungskriterium". Dabei wird der Hochwasserschutz eher als Entwicklungshemmnis, Restriktion und Verzögerungsfaktor dargestellt. Zwar wird er tlw. in positive Formulierungen gekleidet, in dem Sinne, welche Chance er für bestimmte Projekte bedeute, etwa um finanzielle Mittel zu akquirieren. Als weiterer Grund wird angeführt, dass die öffentliche Aufmerksamkeit, die das Projekt "Grün- zug Weißeritz" in deren alten Flussbett aufgrund des Hochwassers erlangt hat, auch zur öffentlichen Anerkennung geführt hat. Insgesamt überwiegt aber den Eindruck, dass der Tenor durchscheint, das Thema Hochwasserschutz sei problematisch für die Stadt, wofür aber langfristig Lösungen gefunden werden können: "Die große Flut im Sommer machte (...) den Hochwasserschutz mit all seinen Herausforderungen und Restriktionen zu einer zentralen Querschnittsaufgabe für die Stadt". SHW 2002 hatte Rekordpegelstand, aber als überraschend stellte sich eine geringere Durchflussmenge als 1845 dar. Auch die überschwemmten Flächen waren geringer. Somit wurde vermutet, dass Veränderungen im Überschwemmungsbereich der Elbe das Stauvolumen eingeschränkt haben. Dies wurde für den Bereich der Oberelbe in der Sächsischen Schweiz auch bestätigt gefunden. Als weitere Ursachen werden von Seifert genannt: "die teilweise Auffüllung der Retentionsräume durch das Hochwasser einmündender Nebengewässer vor dem Durchfluss der Scheitelwelle der Elbe, die abflusshemmende Bebauung der Ostraflutrinne mit der Eissporthalle, der teilweise Versatz der Marienbrücke durch eine nicht beräumte Baustelle sowie die gegenüber 1845 durch Bebauung erhöhte Rauhigkeit des überfluteten Geländes [und insbesondere] die seit 1990 zugelassene Bebauung im faktischen ÜSG von 1845, die zum Einen selbst schwer geschädigt wurde, und zum Anderen als Abflusshindernis zur Gefahr für die Allgemeinheit geworden ist.".
