Umsetzungsbedingungen für eine europäische Gleichstellungsstrategie im post-kommunistischen Kontext : Gender Mainstreaming in Estland ; The implementation of a European equal opportunities strategy in a post-communist context : gender mainstreaming in Estonia
Gegenstand der Untersuchung ist die Umsetzung der europäischen, gleichstellungspolitischen Strategie Gender Mainstreaming (GM) in der Ministerialverwaltung des neuen EU-Mitgliedslands Estland. GM hat die Umsetzung der Gleichstellung von Männern und Frauen zum Ziel und wird als eine Querschnittsaufgabe mit Instrumenten der Verwaltungsmodernisierung (Folgenabschätzung, Wissensmanagement, u.a.) umgesetzt. Wie diese Strategie in der Ministerialverwaltung als ausführendes Organ der Regierung aufgenommen, übersetzt und umgesetzt wird in einem Land, das viele Jahrzehnte dem kommunistischen Gleichheitspostulat unterworfen war und als Staatsneugründung seine nationale Verwaltung erst aufbauen musste, wird in der Arbeit beschrieben und analysiert. Die Dissertation ist in vier Teile gegliedert: in Teil I wird in den Untersuchungsgegenstand und die Methode der Arbeit eingeführt. Teil II beschreibt die gesellschaftlich-politischen und administrativen Rahmenbedingungen im Fallbeispiel Estland. Teil III widmet sich dem Untersuchungsgegenstand "Umsetzung von GM in der estnischen Ministerialverwaltung". Der IV. Teil beschließt die Arbeit mit der Analyse der Zusammenhänge zwischen den Rahmenbedingungen und der Umsetzung. Teil I beginnt mit der Darstellung des Forschungskonzepts, das sich aus Elementen der Verwaltungswissenschaft und der Forschung zu staatlichen Strukturen für Gleichstellungspolitik, einem Zweig der politikwissenschaftlichen Geschlechterforschung, zusammensetzt. Damit wird für die Untersuchung von GM erstmals systematisch die Verwaltungswissenschaft herangezogen. Die Arbeit wird methodisch und theoretisch als explorativ-explanative Single Case Studie verortet, die sich an neo-institutionalistischen Ansätzen orientiert. Teil II der Arbeit führt in das Fallbeispiel Estland ein: Es werden drei identifizierte Interpretationsmuster dargestellt anhand derer in Estland die Vergangenheit als besetzte Nation und die Gegenwart als demokratischer Staat (re )konstruiert werden und die das estnische, kollektive Selbstverständnis prägen. Anschließend werden die gesellschaftlichen und administrativen Rahmenbedingungen und Einflussfaktoren beschrieben, die für die Umsetzung von Querschnittsreformen in der öffentlichen Verwaltung und für die Umsetzung von Gleichstellungspolitik von Bedeutung sind. Die Forschungsergebnisse in Teil II zeigen über die empirischen Befunde hinaus, dass Estland nicht immer eindeutig in klassische politikwissenschaftliche Kategorien einzuordnen ist. Sowohl die Transitionssituation des Landes als auch die an westlichen Demokratien ausgerichteten Untersuchungskriterien sind für diesen Befund ursächlich. Teil III der Arbeit widmet sich dem Untersuchungsgegenstand GM. Nach grundlegenden Informationen zu dieser Verwaltungsmodernisierungsstrategie folgt die Darstellung der Umsetzung in der estnischen Ministerialverwaltung. In Teil IV der Dissertation werden die in Teil II beschriebenen Variablen auf die Umsetzung von GM (Teil III) bezogen. Die Analyse erfolgt anhand von Kriterien, die sich aus der Auswertung internationaler GM-Implementierungserfahrungen ergeben. Die Untersuchung zeigt, dass das post-kommunistisch geprägte, gesellschaftliche Klima besondere Legitimitätsprobleme für eine an Gleichheit orientierte staatliche Politik schafft. Dies kann die schwache zivilgesellschaftliche gleichstellungspolitische Lobby nur sehr begrenzt beeinflussen. Die strukturellen Bedingungen der estnischen Ministerialverwaltung mit ihrer geringen Koordinationsfähigkeit und politischen Steuerbarkeit machen eine effektive Umsetzung von Querschnittsreformen allgemein schwierig. Als produktiv für die Umsetzung hat sich der hohe Grad der fachlichen Professionalität und Politikversiertheit der kleinen, gleichstellungspolitischen Elite in der Ministerialverwaltung herauskristallisiert. Über Kooperationen mit internationalen Akteuren und estnischen zivilgesellschaftlichen Kräften sowie einzelnen interessierten Personen in der Verwaltung treibt sie die Umsetzung von GM voran. Sie nutzte die EU-Beitrittsverhandlungen um politischen Handlungsdruck für die Verwaltungsmodernisierung durch GM aufzubauen. Nachdem dieser seit dem Beitritt nicht aufrecht erhalten werden kann, zeichnet sich eine neue Umsetzungsstrategie ab. Es wird zukünftig nicht mehr vor allem an den normativen und kognitiven Strukturen in der Verwaltung, also den Einstellungen und Fachkompetenzen des Verwaltungspersonals zu gleichstellungsorientierter Arbeit, angesetzt. Vielmehr sollen neue, gleichstellungsrelevante Wissensbestände durch Expertinnen und Experten und exponierte Persönlichkeiten in die Gesellschaft und die Verwaltung transportiert und damit grundlegende gesellschaftlich-normative Voraussetzungen für die Rezeptivität von GM verbessert werden. ; The object of research is the implementation of the European equal opportunities policy 'gender mainstreaming' (GM), in the ministerial administration of the new European Union member state Estonia. GM is a transversal task that employs the instruments of administration modernisation (impact assessment, knowledge management and others), its aim is equal opportunities for men and women at all levels. This paper describes and analyses how GM strategy is received, interpreted and implemented by the ministerial administration, as executive body of government, in a country that has had to rebuild its national administration following years of subjugation to the communist egality postulate. The dissertation is divided into four parts. Part I introduces the research object and methodology. Part II describes the socio-political and administrative framework of the case example Estonia. Part III is devoted to the research object 'Implementation of GM in the Estonian ministerial administration'. Part IV concludes the paper with an analysis of the correlations between the socio-political parameters and the implementation. Part I begins with the presentation of the research concept that comprises elements from Public Administration and research on state structures for equal opportunities policy, a field of gender studies in political science. This means that for the first time the science of public administration is being systematically applied to GM research. The research employs explorative/explanative single case study methods and theory in accordance with neo-institutionalism approaches. Part II introduces the case study Estonia describing three identified interpretation models on the basis of which Estonia is (re)-constructing its past as an occupied nation and the present day as a democratic state, and which characterise Estonian national identity. Finally, an account is given of the social and administrative parameters and the influencing factors significant for the implementation of both transversal reforms in public administration and equal opportunities policies. Research results in part II go beyond the empirical findings and show that Estonia cannot always be conclusively classified within standard political science categories. This is due both to the country's transitional situation as well as to research criteria that are tailored to Western democracies. Part III is devoted to the research object GM. Key information on this modernisation strategy is followed by a report on its implementation in the Estonian ministerial administration. In part IV of the dissertation the variables described in part II are related to the implementation of GM (part III). This analysis is carried out on the basis of criteria resultant from the evaluation of international experience of GM implementation. The research shows that the social climate of the post-communist era generates specific legitimacy problems for a national policy based on equality, upon which the powerless equal opportunities lobby in civil society has only limited influence. The structural conditions in the Estonian ministerial administration, with their limited coordinating ability and political governance, render effective implementation of transversal reforms generally quite difficult. It has emerged that the small equal opportunities 'elite' in the ministerial administration with their high degree of professionalism and political experience is /the /crucial factor for the GM implementation process. Through cooperation with international players and powers within Estonian civil society, as well as interested individuals in the public administration, they are able to keep implementation of GM going. They used EU-membership negotiations to build political pressure to modernise the public administration with GM. Following EU-membership this could not be sustained and a new implementation strategy is now beginning to emerge. In future, efforts will no longer be concentrated mainly on the normative and cognitive structures in the administration, meaning the attitudes and professional competences of the administrative staff with regard to equal opportunities. Instead, the intention is to transport new corpuses of knowledge relevant to equal opportunities into society as a whole, and public administration in particular, by experts and persons in exposed positions. In this way the elite expects fundamental socio-normative preconditions for receptivity of GM to be influenced for the better.
