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학위논문 (석사) -- 서울대학교 대학원 : 사회과학대학 지리학과, 2020. 8. 신혜란. ; 본 연구는 정책이동(policy mobility)의 관점에서 서울로 7017의 조성 과정을 분석하였다. 특히 본 연구는 정책이 이동하는 과정에 있어서 도시 정치가 어떠한 방식으로 개입하게 되는지를 집중적으로 살펴보았다. 정책이동은 도시 연구 분야에서 주요 연구 주제로 떠오르고 있다. 전 세계 도시 간 협력과 교류가 활발해짐에 따라 정책의 이동 - 선진 정책의 벤치마킹 및 수입과 모방, 정책 관련 국제 컨퍼런스 발표 및 수상 등 - 은 활발하게 진행되고 있고, 이러한 현상은 도시정책의 추진 및 의사결정에 있어서도 직접적인 영향을 미치고 있다. 한편 기존 정책이동 관련 연구들은 정책이 이동되는 과정자체에 초점을 맞추어 도시들 간의 지역적 맥락이나 정치구조의 차이가 정책의 적용과 변용 등에 어떠한 영향을 미치는지를 주로 살펴보았다. 이에 반해 정책 이동 현상이 넓은 범위의 도시정치와 거버넌스에 어떠한 영향을 미치는지를 활발하게 연구되지는 못하였다. 본 연구는 이러한 부분에 있어서 기여하고자 서울로 7017이 조성되는 과정에서 나타났던 벤치마킹이나 정책 홍보 등의 정책이동 과정이 서울시 도시정책에 어떠한 영향을 미쳤는지를 분석하였다.연구의 결과는 다음과 같다. 첫째, 서울로 7017 조성과정에서 나타난 정책의 이동 – 뉴욕 하이라인의 벤치마킹 또한 서울로 7017 정책의 홍보와 선전 - 은 서울시가 도시정책을 정당화하는 주요한 방법으로서 활용되었다. 서울로 7017은 별다른 공론화 과정 없이 박원순 시장의 정치적 추진력을 통해 급하게 추진되었기 때문에 서울시는 사업에 대한 정당성을 보여주는 것이 필요했다. 이에 서울시는 이미 진행되었던 뉴욕 하이라인의 성공을 통해서 사업의 필요성과 당위성을 보여주었다. 또한 서울시는 사업의 가치와 성공을 국내와 해외로 홍보하는 과정을 통해서, 서울로 7017 대한 성공적인 이미지를 스스로 다듬어갔다. 이처럼 서울로 7017이 조성되는 과정에서 나타났던 벤치마킹과 정책 홍보는 서울시가 도시 정책을 정당화하기 위한 목적에서 진행되었다. 둘째, 서울로 7017의 조성에 있어서 서울시는 하이라인을 벤치마킹 하였지만, 이는 서울시의 정책적 목표와 필요에 따라 선별적으로 이루어졌다. 또한 이처럼 정책적 필요에 맞추어 벤치마킹과 모방이 진행되는 과정에서, 처음 모방하고자 하였던 하이라인의 운영방식과 내용은 큰 폭으로 변용되었다. 일례로 하이라인의 디자인은 유사한 형태로 모방되었지만, 시민참여를 대표하였던 하이라인의 운영방식은 보수적인 서울시의 행정 구조에 맞추는 과정에서 큰 폭으로 변용되었다. 또한 이와 같은 모방과 변용의 과정에서 서울시의 정책, 행정구조, 공간은 빠르게 변화되었다. 본 연구는 전세계적으로 활발하게 진행되고 있는 정책이동 현상이 도시를 어떻게 변화시키고 있는지를 서울로 7017의 실증사레를 통해서 확인하였다. 한편 본 연구는 정책이동을 통해서 이루어지고 있는 다양한 변화들을, 다소 개괄적인 범위에서 살펴보았다는 점에서 한계를 갖기도 한다. 발전된 후속 연구를 통해서 정책이동이 도시의 변화에 갖는 의미를 더욱 면밀하게 검토하고 구체적인 정책적 시사점이 제시할 수 있기를 기대한다. ; This study analyzes the development process of Seoullo 7017 through the theoretical lens of policy mobility. In the past few decades, transfers, diffusion, and movement of urban policies across national borders have increased rapidly. Accordingly, researches on policy mobility have developed in the fields of geography and urban studies. These studies have critically investigated the processes of adaptation, assemblage, and mutation of a certain policy, but have little focused on how the ordinary urban policymaking and the urban area has changed in the process of policy movement. In this regard, this study explores how the mobilization of certain policy has changed and reconstructed the urban policy and planning system. Especially, this research has focused on the interaction of local decision-making and policy mutation processes. The results of the study are as follows. First, the mobilization of policy that appeared in Seoullo 7017 including benchmarking and policy promotion was strategically used by the Seoul city government. The main purpose of these mobilizations was to legitimize the city's urban policy. Seoullo 7017, which was a mayor's landmark project, has proceeded rapidly without the civic consensus process. In this regard, the New York High Line's success was used as a tool to represent the legitimacy of the Seoullo 7017 project. Also, the branding and promotion of Seoullo 7017, which received great attention from the city government, was used as a self-curation tool to make the success story of Seoul's urban policy. Second, the mobilization and adaptation of the High Line were proceeded selectively according to specific political goals of the Seoul city government. Seoullo 7017 benchmarked both the design and governance of the High Line. Lots of critics pointed out that the design should be differentiated, as the regional context of Seoul and New York was different, However, the design was similarly imitated into Seoullo 7017 because of the symbolic image of the High Line's design itself. Also, the management style which emphasized citizen participation and governance were also imitated, but it ends with instrumental form due to bureaucratic political structure. As such, adaptation, mobilization, and mutation has been carried out in accordance with the process of legitimizing local policy and political authority. The importance of this research is that it investigates the consequences and implications of mobile urban policies through an empirical case at various points. However, it also has its limitations as this study looks into various aspects of mobile policies on a superficial level. Further research is needed to understand how the mobilization of urban policy is changing contemporary urban policy and planning systems. ; 제 1 장 서 론 1 제 1 절 연구의 배경 및 목적 1 제 2 절 연구의 대상 및 방법 3 1. 연구의 대상 3 1. 연구의 방법 5 제 2 장 이론적 배경 7 제 1 절 이동을 통한 도시정치: 정책이동과 정책의 정당화 7 1. 정책이동 접근: 정책의 이동과 도시공간 7 2. 정책이동과 도시정치: 이동을 통한 도시정책의 정당화 10 제 2 절 정책의 유입과 확산에 개입된 도시정치 12 1. 정책 유입을 통한 도시정치: 도시재생 정책의 유행 12 2. 정책 확산을 통한 도시정치: 뉴욕 하이라인의 확산 14 제 3 장 사례소개: 서울로 7017의 조성과 정책이동 20 제 1 절 서울로 7017의 조성과정 20 제 2 절 서울로 7017의 운영과 벤치마킹 23 제 4 장 이동을 통한 도시정책의 정당화 25 제 1 절 벤치마킹을 통한 정책추진의 정당화 25 1. 하이라인의 벤치마킹과 정책의 정당화 25 2. 이동을 통한 정책의 빠른 추진과 집행 29 제 2 절 도시정책의 홍보와 확산을 통한 정책 정당화 32 1. 정책홍보를 통한 정책의 포장 32 2. 해외로의 정책홍보와 정책의 정당화 35 제 5 장 도시정책 정당화 과정에서의 모방과 변용 39 제 1 절 정책 목표에 맞춘 정책적 모방 39 1. 하이라인의 상징성과 디자인의 모방 39 2. 하이라인 운영방식의 모방과 변용 45 제 2 절 정책 추진과정에 따른 도시의 변화 53 1. 정책 정당화에 따른 정책과 행정구조의 변화 53 2. 정책적 실패의 이동과 반복 59 제 6 장 결론 및 시사점 63 제 1 절 결론 63 제 2 절 시사점 65 참고문헌 67 부록 75 Abstract 76 ; Master

학위논문(박사)--서울대학교 대학원 :행정대학원 행정학과,2020. 2. 이승종. ; The purpose of this study is to identify the effect of resident participatory system on the performance of local government. Specifically, this study empirically analyzes how the quantitative and qualitative levels of the resident participation system influenced the democratic performance of local governments. The involvement of residents in the policy process of local government is an essential element for decentralization and actual operation of local autonomy, which is the complementary means of representative democracy. Resident participation plays a role in improving the practical problem-solving ability by preventing local government policies from violating reality. It is also known that civic involvement in the policy process plays a positive role in improving the responsiveness and effectiveness of administration. Therefore, local governments consider various measures to promote participation of residents. There are many ways to promote participation. Among them, the institutional introduction and continuous operation of the means of involvement of the residents has a positive effect on the invigoration of the involvement of the residents, as it provides the basis for the participation of the residents and broadens the scope of participation. In addition, the resident participation system can serve as a mechanism for maintaining and supporting appropriate resident participation in the policy process. Therefore, institutionalization of participation in local government is meaningful, and this study deals with civic involvement system based on such discussion. If so, is it good to have a lot of participation systems in the policy process at the basic level of local government? In reviewing previous studies, the introduction of a new resident participation system has the effect of activating resident participation or enhancing government performance. Therefore, it emphasizes the necessity of introduction to local governments that have not yet introduced the participatory system, and suggests methods for successful operation of the participant system. Previous studies have shown that the effects after the introduction of the new resident participation system or the qualitative nature of the participation system have a positive effect on the activation of resident participation and government performance. Point out that this will be a helpful option in terms of promoting participation or improving government performance. Yet another preliminary study suggests that the essential reason for local governments to introduce participatory participation systems may not be the expansion of participatory participation or the improvement of government performance. In other words, it is a formal means to show that local government officials are at work, or as a means of demonstrating that they are not falling behind in competition with other local governments. In such cases, the introduction of the resident participation system may have a negative impact on the welfare or government performance. Why is it important to measure government performance at the level of local government, and why do we consider the resident participation system as a major influencer of local government performance in this study? In general, government performance means making policy decisions that respond to citizens' policy needs and implementing them efficiently. Participation through the participatory system as a formal channel of participation not only guarantees the continuity of policy process participation, but can also reflect democratic, transparent, and responsive policies and public services because it can reflect diverse interests and communication. Therefore, the resident participation system is a channel and a means to guarantee continuous and stable resident participation. Most of the existing studies evaluate that participatory participation system acts as a catalyst for local autonomy and is justified in terms of improving government performance. Nevertheless, some studies question the effectiveness of the resident participation system, including the fact that the policy reflection rate through the resident participation system remains low at the local government's policy process and the effectiveness of the resident participation system is low. In addition, some previous studies have cited the inability to accurately measure the effect of citizen participation through resident participation system. In other words, it was difficult to determine whether the resident participation system directly influenced the government performance improvement or whether the resident participation system affected the society and the government performance improved as a result. However, it is clear that the purpose of the resident participation system is to enhance the democratic outcomes of local governments and ultimately improve the quality of life of residents. This fact is more evident when examining the Basic Ordinances on Participation of Residents, which are established by Ordinance by some local governments, which states that the purpose of the citizen participation is to promote administrative transparency and responsiveness. In other words, the purpose of the resident participation system is to improve the democratic performance of local governments. If so, it would be necessary to take a step further from the existing studies and use variables that can measure how transparent, democratic and responsive the administration has been due to the operation of the actual participatory system. Based on the above discussion, this study measured the quantitative level of the resident participation system introduced from 2005 to 2017 when the actual operation of the resident participation system was confirmed for 226 local governments in 2019. Next, the quality of the participation system was measured by categorizing the individual participation system based on the scope and intensity of participation. Type III systems are the ones with the highest intensity of delegation with the participation of the general population among the total residents participation system. Finally, the democratic achievements of local governments were divided into transparency, responsiveness and effectiveness of each basic local government. Transparency of local governments was measured by the Comprehensive Integrity Index, and responsiveness was measured by the total number of complaints handled per government official, and by the share of grievances and other complaints. Effectiveness was measured by the ratio of social welfare budget to the total budget and the quality of life index of residents. As a method of analysis, fixed effect panel analysis was used. The summary of the analysis is as follows. First, the increase in the quantitative level of the resident participation system for the local government at the basic level has a significant negative effect on the transparency of administration, while the increase in the share of the Type III resident participation system has a positive effect on the transparency of the administration. It was also confirmed that the transparency of administration did not decrease as the total number of operation of the resident participation system increased, but that the slope converged to zero when the quantitative level of the participation system reached a certain level. On the other hand, in the local governments at the County level, it was found that when the resident participation system fell short of the average number of operations, it had a negative effect on the transparency of the administration, while exceeding the average number of operations had a positively significant effect on the transparency of the administration. Second, the increase in the quantitative level of the resident participation system has a negative effect on administrative responsiveness, and the increase in the quality level has no statistically significant effect. However, the quantitatively appropriate level of the resident participation system, which improves administrative responsiveness, was confirmed in the case of the District level of local government. Although the total number of operation of the participatory system reached a certain level, it had a negative effect on administrative responsiveness, but beyond that level, it was found to have a positive and significant effect on responsiveness. Third, the increase in the quantitative level of the resident participation system has a positive effect on the effectiveness of administration. As the total number of operation of the resident participation system increased, both the proportion of social welfare budget and the quality of life of the residents increased. However, the statistical significance of the quantitative and qualitatively appropriate levels of the resident participation system to enhance the effectiveness of administration could not be confirmed. Based on this, the implications of this study are as follows. As discussed above, most existing studies analyze the effect of each participatory system implemented by local governments or their impact on the performance of specific sectors of local governments, or the effects of implementing participatory systems on individual municipalities. In addition, existing researches are only on comparative studies between local governments operating specific participatory systems and on the possibility of revitalization of participatory systems. In other words, there is a limitation in that not only the collective effects of various participation systems used in local government policy processes but also the effects of accumulated participation systems over time are not considered. In order to overcome these limitations, this study approached the resident participation system at the collective level and focused on the direct effect of the institutional factor on the government performance. Theoretical implications of this study are as follows. First, this study expanded the spatial and temporal scope of analysis to overcome the limitations of the analytical objects of previous studies. Second, the participation system was analyzed from various angles. Various types of typology of resident participation system suggested in the previous study were summarized, and it was confirmed that the effect on government performance also appeared differently according to the kind of participatory system. Third, this study attempted to measure government performance on a democratic level. Since the ultimate goal of the resident participation system is to realize local autonomy and to promote democracy, this paper analyzes the transparency, responsiveness, and effectiveness of administration focusing on the democratic dimension of government performance. Fourth, this study tried to make the analysis accurate by conducting fixed effect panel analysis that can control individual specificity such as endogenous local government's effect and time effect which was not controllable in the cross-sectional analysis used in the existing research. In terms of policy, the implications of this study are as follows. First, this study considered the quantitative and qualitative level of the resident participation system as a major influencing factor of government performance. Increasing the quantitative and qualitative levels of the resident participation system had a significant influence on the democratic performance of local governments. In particular, it was found that in order for the resident participation system to have its original effect, it must be an institution with an interactive attribute including a means for communicating with the government and delegating authority to the residents. Second, this study diagnosed the quantitative and qualitative levels of the local participation system, which is currently operated by local governments, and suggested the basis for the selection and concentration of future participation system. Third, although the administrative implications of the research on the performance of local governments are considerable, empirical research is insufficient. This seems to be because the performance of local governments is not only objectively measurable, but also limited in obtaining usable variables. Therefore, this study limited government performance to democratic performance, and analyzed total democratic performance of local government using various variables that can be measured. The limitations of this study are as follows. First, since the quantitative and qualitative levels of the resident participation system were measured at the collective level, the individual characteristics of each resident participation system could not be reflected in depth in measuring the quality level. Next, due to the limitations of the data available to local governments at the basic level, this study could only reflect the use of subjective indicators to measure democratic government performance such as 'quality of life of residents' in Seoul Metropolitan Government. In this regard, the results and methods of this study are based, and it will be necessary to approach in various ways how and in what circumstances the participation system has a significant effect on government performance. ; 본 연구의 목적은 주민참여제도가 지방정부의 성과에 미치는 영향력을 확인하는 것이다. 구체적으로는 지방정부가 도입하여 현재 시행 중인 주민참여제도의 양적 및 질적 수준이 지방정부의 민주적 성과에 어떠한 영향을 미쳤는지 실증적으로 분석하고자 한다. 지방정부의 정책과정에서 주민의 참여는 대의민주주의의 보완적 수단인 동시에 지방자치제도 도입의 궁극적 목적이라고 할 수 있는 지방분권과 주민자치의 실질적 작동을 위한 필수적 요소이다. 주민참여는 지방정부의 정책이 현실로부터 유리되는 것을 방지하여 실질적인 문제해결 능력을 향상시키는 역할을 한다. 또한, 정책과정에서 주민참여는 행정의 대응성과 효과성을 향상시키는 긍정적 역할을 한다고 알려져 있다. 그러므로 지방정부는 주민참여를 활성화하기 위한 여러 방안을 고민한다. 주민참여를 활성화하는 방안에는 여러 가지가 있다. 그중에서도 주민참여 수단의 제도적 도입과 지속적 운영은 주민참여가 발생할 수 있는 기반을 마련해주고 참여의 폭을 넓혀주는 역할을 하므로 주민참여 활성화에 긍정적 영향을 미친다. 더불어 주민참여제도는 정책과정에서 적절한 주민참여를 유지하고 지원할 수 있는 기제의 역할을 할 수 있다. 그러므로 지방정부 내 주민참여의 제도화는 의미가 있으며, 본 연구는 이러한 논의를 바탕으로 주민참여제도를 다루고 있다. 그렇다면 다양한 특성을 가진 주민참여제도들이 많이 시행되면 좋은 것일까? 선행연구를 검토해보면 새로운 주민참여제도의 도입은 주민참여를 활성화하거나 정부성과를 높이는 효과를 가져오기 때문에, 아직 도입이 안 된 지방정부에는 도입의 필요성을 강조하고, 시행 중인 지방정부에는 참여제도의 실질적 운영을 위한 방법을 제시한다. 그러므로 새로운 주민참여제도를 도입한 이후의 효과 또는 참여제도의 속성이 주민참여의 활성화 혹은 정부성과에 긍정적으로 유의미한 영향을 주었다는 기존의 연구결과들은 지방정부가 앞으로 더 많은 주민참여제도를 도입하는 것이 주민참여의 활성화나 정부성과 제고 측면에서도 도움이 되는 선택이 될 것을 말해준다. 하지만 또 다른 선행연구에 의하면, 지방정부가 주민참여제도를 도입하는 이유가 주민참여의 확대나 정부성과의 제고에 있다는 것은 부차적인 문제일 뿐이라고 주장한다. 그뿐만 아니라 지방정부의 관료가 일하고 있다는 것을 보여주기 위한 형식적 방법, 다른 지방정부와의 경쟁에서 뒤처지지 않고 있다는 것을 증명하는 하나의 수단으로 주민참여제도를 도입, 운영하기도 한다는 것이다. 이럴 때 주민참여제도의 도입은 오히려 주민 복리 또는 정부성과에 부정적 영향을 미칠 수 있다. 한편, 지방정부 수준에서 정부성과를 측정하는 것은 왜 중요하며, 본 연구에서 지방정부 성과의 주요 영향요인으로 주민참여제도를 고려하는 이유는 무엇인가? 일반적으로 정부성과는 시민의 정책적 요구에 반응하는 정책 결정을 하고, 이를 효율적으로 집행하는 것을 의미한다. 참여의 공식적 통로인 주민참여제도를 통한 주민참여는 정책과정 참여의 지속성을 보장할 뿐 아니라 다양한 이해관계와 의사소통을 반영할 수 있으므로 민주적이고 투명하며, 대응성 높은 정책과 공공서비스를 산출할 수 있도록 유도하는 역할을 할 수 있다. 다시 말해 주민참여를 지속적이고 안정적으로 보장할 수 있는 통로이자 수단이 바로 주민참여제도인 것이다. 대부분의 기존연구들은 주민참여제도가 지방자치의 촉매제 역할을 하며, 정부성과 제고 측면에서도 정당성이 높다고 평가한다. 그런데도 일부 연구들은 실제 지방정부의 정책과정에서 주민참여제도를 통한 정책반영비율은 낮은 수준에 머물러 있고, 주민의 참여제도에 대한 효능감도 떨어지는 등 주민참여제도의 효과성에 의문을 제기한다. 또한, 주민참여제도를 통한 주민참여의 효과를 정확히 측정할 수 없기도 하거니와 주민참여제도가 정부성과 제고에 직접적 영향을 미친 것인지, 주민참여제도를 통해 주민참여가 활성화됨으로써 사회에 영향을 미치고 결과적으로 정부성과가 향상된 것인지 판단하는 데 어려움이 있었다. 그러나 확실한 점은 주민참여제도의 목적이 지방정부의 민주적 성과를 제고하여 최종적으로는 주민의 삶의 질 향상에 있다는 사실이다. 이러한 사실은 일부 지방정부가 조례로 제정한 「주민참여에 관한 기본조례」를 살펴보면 더욱 확실히 나타나는데, 주민참여가 행정의 투명성과 대응성을 증진하고자 하는 목적이 있음을 명시하고 있다. 즉, 주민참여제도의 목적은 지방정부의 민주성 성과의 향상인 것이다. 그렇다면 기존연구에서 확인한 바와 같이 주민참여제도가 가지는 효과의 측정을 재정이나 예산자료를 활용하여 양적으로 측정한 연구에서 한 걸음 더 나아가 실제 주민참여제도 운영으로 인해 얼마나 행정이 투명하고 민주적이며 대응적으로 변화했는지를 측정할 수 있는 변수를 활용해야 할 필요가 있을 것이다. 이상의 논의를 바탕으로 본 연구는 2019년 기준 226개 기초단위의 지방정부를 대상으로 주민참여제도의 실제 운영이 확인되는 2005년부터 2017년까지 도입된 주민참여제도의 양적 수준을 측정하였다. 더불어 개별 주민참여제도를 참여의 범위와 강도를 기준으로 유형화하여 시행 중인 전체 주민참여제도 중 일반적 주민이 참여하면서, 권한위임의 강도가 가장 큰 참여제도들(제 Ⅲ형 제도)이 전체 시행 중인 주민참여제도에서 차지하는 비중을 주민참여의 질적 수준으로 측정하였다. 다음으로 지방정부의 민주적 성과를 각 기초 지방정부의 투명성, 대응성, 효과성으로 구분하고 종합청렴도지수, 공무원 1인당 전체 민원처리 건수, 고충 민원과 기타민원의 합이 전체 민원에서 차지하는 비중, 전체 예산대비 사회복지예산의 비중, 주민의 삶의 질 지수로 측정하였다. 분석방법은 고정효과 패널 분석을 활용하였다. 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 기초단위의 지방정부 전체를 대상으로 주민참여제도의 양적 수준의 증가는 평균적으로 행정의 투명성에 부정적으로 유의미한 영향을 미치지만, 제 Ⅲ형 주민참여제도 비중의 증가는 행정의 투명성에 긍정적으로 유의미한 영향을 미쳤다. 또한, 주민참여제도의 총 운영 건수가 증가할수록 행정의 투명성이 지속해서 감소하는 것이 아니라, 참여제도의 양적 수준이 일정 수준에 이르면 그 기울기가 0에 수렴함을 확인하였다. 한편, 군 단위의 지방정부에서는 주민참여제도가 평균 운영 건수에 미치지 못할 때는 행정의 투명성에 부정적 영향을 미치지만, 평균 운영 건수를 넘어서면 오히려 행정의 투명성에 긍정적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 둘째, 주민참여제도의 양적 수준의 증가는 행정의 대응성에 부정적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 질적 수준의 증가는 통계적으로 유의미한 영향력을 가지지 못하는 것으로 확인되었다. 그러나 구 단위 지방정부의 경우 행정의 대응성을 제고하는 주민참여제도의 양적 적정 수준이 확인되었다. 참여제도 총 운영 건수가 일정 수준에 이르기까지는 행정의 대응성에 부정적 영향을 미치는 것으로 나타났지만, 그 수준을 넘어서면 대응성에 긍정적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 셋째, 주민참여제도의 양적 수준의 증가는 행정의 효과성에 긍정적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 주민참여제도의 총 운영 건수가 증가할수록 전체 대비 사회복지예산의 비중과 주민의 삶의 질 모두 증가하는 것을 확인하였다. 그러나 행정의 효과성을 제고하는 주민참여제도의 양적 및 질적 적정 수준의 통계적 유의미성은 확인할 수 없었다. 이를 바탕으로 본 연구의 함의를 제시하면 다음과 같다. 앞서 논의한 바와 같이 대부분의 기존연구들은 지방정부에서 시행하는 각각의 주민참여제도가 가지는 효과 또는 지방정부의 특정 부문의 성과에 미치는 영향력을 분석하거나, 개별 지방자치단체를 사례로 참여제도 시행의 효과 분석, 특정 참여제도를 운영 중인 지방정부 간 비교연구, 참여제도의 활성화 가능성에 관한 연구에 머무르고 있다. 다시 말해, 지방정부 정책과정에서 활용되는 다양한 주민참여제도의 집합적 효과뿐 아니라 시간이 흐름에 따라 누적된 참여제도가 미치는 효과 또한 고려하지 못했다는 한계가 있다. 본 연구는 이러한 한계를 극복하고자 집합적 수준에서 주민참여제도에 접근하였고, 주민참여제도라는 제도적 요인이 정부성과에 가지는 직접적 효과에 주목하였다. 구체적으로 본 연구의 함의를 이론적 측면에서 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 본 연구는 선행연구가 가진 분석대상의 한계를 극복하기 위해 분석의 공간적, 시간적 범위를 확장하였다. 둘째, 주민참여제도를 다양한 각도에서 분석하였다. 먼저, 선행연구에서 제시한 주민참여제도의 다양한 유형화 방식을 종합적으로 정리하였으며, 어떤 속성을 가진 참여제도인지에 따라서 정부성과에 미치는 효과 또한 차별적으로 나타난다는 것을 확인할 수 있었다. 셋째, 정부성과를 민주적 차원에서 측정해보고자 하였다. 주민참여제도가 가지는 궁극적 목적이 바로 지방자치의 실현과 민주주의의 제고에 있으므로 정부성과의 민주적 차원에 초점을 두어 행정의 투명성, 대응성, 효과성을 분석하였다. 넷째, 본 연구는 기존연구에서 활용한 횡단면 분석에서 통제 불가능했던 개별 지방정부 고유의 효과 및 시간 효과와 같은 개별특이성을 모두 통제 가능한 고정효과 패널 분석을 시행함으로써 분석의 정확성을 꾀하고자 노력하였다. 다음으로 정책적 측면에서 본 연구의 함의는 다음과 같다. 첫째, 본 연구는 정부성과의 주요 영향요인으로서 주민참여제도의 양적, 질적 수준을 고려하였다. 주민참여제도의 양적, 질적 수준의 증가는 지방정부의 민주적 성과에 유의미한 영향력을 미치는 것을 확인할 수 있었다. 특히 주민참여제도를 설계할 때 제도가 본래의 효과를 가지기 위해서는 정부와 주민이 상호작용할 수 있고, 주민에게 권한을 위임할 수 있는 수단이 포함된 교호적 성격을 가진 제도여야 한다는 것을 알 수 있었다. 둘째, 기초 지방정부 수준에서 개별 주민참여제도가 가지는 속성이 민주적 정부성과에 영향을 줄 수 있음을 확인한 바와 같이 지방정부가 현재 시행 중인 주민참여제도 전반의 양적 및 질적 수준을 진단하여 향후 주민참여제도의 선택과 집중에 도움이 될 수 있는 근거를 제시하였다. 셋째, 지방정부 성과에 관한 연구가 가지는 행정학적 함의는 상당한데도 실증연구는 부족한 실정이다. 이것은 지방정부의 성과가 객관적으로 측정하기 어려울 뿐 아니라 활용할 수 있는 변수를 획득함에서도 한계가 있기 때문으로 보인다. 그래서 본 연구는 정부성과를 민주적 성과로 한정하였고, 이를 측정할 수 있는 다양한 변수를 활용하여 지방정부의 민주적 성과를 총체적으로 분석하였다. 한편, 본 연구의 한계는 다음과 같다. 먼저, 주민참여제도의 양적 및 질적 수준을 집합적 수준에서 측정하였기 때문에 질적 수준의 측정에 있어 각각의 주민참여제도가 가지는 개별적 속성을 심층적으로 반영하지 못했다. 다음으로 본 연구는 기초단위의 지방정부에서 활용 가능한 데이터의 한계로 인해 '주민의 삶의 질'과 같은 민주적 정부성과를 측정하는 주관적 지표 활용을 서울특별시 자치구를 대상으로밖에 반영하지 못했다. 이러한 부분에서는 본 연구의 분석결과와 방법이 근간이 되어 향후 연구에서 주민참여제도가 어떤 상황에서 어떻게 정부성과에 유의미한 영향을 미치는지 다각도로 접근할 필요가 있을 것이다. ; 제 1 장 서 론 1 제 1 절 연구의 목적과 필요성 1 제 2 절 연구의 대상과 범위 6 제 3 절 연구의 방법 9 제 2 장 이론적 논의 10 제 1 절 주민참여와 주민참여제도 10 1. 시민참여와 주민참여 10 1) 시민참여의 개념 10 2) 주민참여: 시민참여와의 구분 11 2. 주민참여의 제도화 필요성 13 3. 주민참여제도 도입배경 및 영향요인 15 1) 외부적 결정요인 16 2) 내부적 결정요인 18 3) 시간요인 19 4) 소결 19 4. 다양한 형태의 주민참여제도 20 1) 지방자치법상 주민참여제도 20 2) 그 외의 주민참여제도 24 5. 주민참여제도의 유형화 27 1) 참여속성에 따른 유형화 27 2) 정책과정에 따른 유형화 30 제 2 절 정부성과 34 1. 정부성과의 개념 34 1) 정부성과의 정의 34 2) 정부성과 측정지표의 설정 35 3) 정부성과의 측정과 관련 선행연구 38 2. 정부성과의 영향요인 47 1) 정치제도적 요인 48 2) 사회문화적 요인 49 3) 사회경제적 요인 51 4) 지방정부규모 요인 51 제 3 절 주민참여제도와 지방정부 성과의 관계 54 1. 주민참여제도와 정부성과에 관한 이론적 논의 54 2. 주민참여제도와 정부성과에 관한 선행연구 59 3. 선행연구의 한계와 본 연구의 필요성 62 제 3 장 연구 설계 66 제 1 절 연구가설 및 분석 모형 66 1. 연구문제의 제기 66 2. 연구가설의 설정 68 1) 주민참여제도의 양적 수준과 지방정부의 성과에 관한 가설 68 2) 주민참여제도의 질적 수준과 지방정부의 성과에 관한 가설 71 3) 지방정부 성과에 영향을 미치는 참여제도 적정 수준의 탐색 73 4) 보론: 주민참여제도와 지방정부의 민주적 성과 간 논리 관계 76 3. 연구의 분석 틀 78 4. 분석모형 및 자료 78 제 2 절 변수의 선정과 측정 80 1. 종속변수- 지방정부의 민주적 성과 80 2. 독립변수- 주민참여제도의 참여수준 89 1) 주민참여제도의 양적 수준의 측정 89 (1) 주민참여제도 목록의 작성 89 (2) 본 연구의 주민참여제도의 양적 수준의 측정과 판단기준 92 (3) 측정자료의 획득방식 및 조정과정 98 2) 주민참여제도의 질적 수준의 측정 100 (1) 주민참여제도 질적 수준 측정을 위한 유형화 기준 100 (2) 본 연구의 주민참여제도의 질적 수준의 유형화 103 3. 통제변수 105 제 4 장 연구분석 결과 111 제 1 절 주요 변수의 기초통계 111 1. 패널 분석에 포함된 연구대상의 범위 축소에 대한 설명 111 2. 주요 변수의 기술통계량 113 3. 시계열 추이 분석 116 4. 연속변수 간 상관관계 분석 126 제 2 절 실증분석 결과 129 1. 주민참여제도의 수준이 지방정부의 성과에 미치는 영향 129 1) 주민참여제도의 양적, 질적 수준이 투명성에 미치는 영향 129 2) 주민참여제도의 양적, 질적 수준이 대응성에 미치는 영향 136 3) 주민참여제도의 양적, 질적 수준이 효과성에 미치는 영향 140 (1) 지방정부의 효과성: 전체 대비 사회복지예산의 비중 140 (2) 지방정부의 효과성: 주민의 삶의 질 142 2. 민주적 정부성과 제고를 위한 주민참여제도의 적정 수준의 확인 151 1) 주민참여제도 적정 수준의 확인: 행정의 투명성 151 2) 주민참여제도 적정 수준의 확인: 행정의 대응성 154 3. 가설의 검증 159 제 5 장 결론 160 제 1 절 연구결과의 요약 160 제 2 절 연구의 함의 163 1. 본 연구의 이론적 함의 164 2. 본 연구의 정책적 함의 166 제 3 절 연구의 한계 및 향후 연구 방향 제시 167 [참고문헌] 170 ; Doctor

학위논문(석사)--서울대학교 대학원 :행정대학원 행정학과(정책학전공),2019. 8. 김순은. ; 국문초록 박근혜 전 대통령은 2013년 10월 18일 서울 신라호텔에서 열린 '유라시아 시대의 국제협력' 컨퍼런스 개막식 기조연설에서 다음과 같이 말했다. "내외 귀빈 여러분, 유라시아 대륙은 세계인구의 약 71%가 살고 있고, 동쪽 끝에서 서쪽 끝까지 12개의 시간대에 걸쳐 있는 세계 최대의 단일 대륙입니다. (중략)···저는 이제 유라시아에 새로운 소통의 길을 열어 협력의 잠재력을 끌어내야 할 때라고 생각합니다. 단절과 고립, 긴장과 분쟁을 극복하고 소통과 개방으로 평화롭게 교류하며 함께 번영하는 유라시아를 건설해야 합니다. 이를 위해 저는 유라시아를 '하나의 대륙', '창조의 대륙', '평화의 대륙' 으로 만들어 가는 몇 가지 방향을 제안하고자 합니다." 라고 하며 '유라시아 이니셔티브' 를 주창하였다. 이처럼 유라시아 이니셔티브는 유라시아 국가들 간 물류, 시장, 문화 등을 통합해 나가는 것을 주요 내용으로 하였으며 핵심은 물류 및 교통의 통합을 통해 유라시아 대륙의 공동번영을 이룸과 함께 한국은 유라시아 대륙의 물류 허브로 거듭나는 것이었다. 다수 전문가들은 유라시아 이니셔티브의 추진에 있어 여러 도시 중에서도 세계적인 항만을 보유하고 있고, 한반도의 기점이자 종점이며 세계 전역으로 뻗어나갈 수 있는 지정학적 위치를 갖춘 부산시의 역할에 주목하였다. 이러한 상황에서 당시 부산시장은 부산시의 도시 비전을 '유라시아 관문도시 부산' 으로 정하고 부산이 주도적으로 유라시아 이니셔티브를 이끌어가야 한다고 주장하였다. 이러한 주장에 기반하여 부산시는 2015년부터 본격적으로 유라시아와 관련한 여러 사업을 추진하였다. 하지만, 대부분의 사업은 일회성에 그치거나 큰 효과를 내지 못하였다. 반면, '유라시아 관문도시 부산' 이라는 부산의 비전을 국내외에 전파하고 유라시아 여러 도시들과의 교류협력을 강화하기 위해 추진한 『유라시아 부산원정대』 사업은 정책결정 과정에서는 사업효과에 대한 의문이 다수 제기 되었으며 일회성 행사에 그칠 것으로 우려 하였으나 2019년 현재까지도 지속적으로 추진될 만큼 부산시를 대표하는 유라시아 관련 정책으로 자리매김 하였다. 따라서 본 논문에서는 『유라시아 부산원정대』의 집행과정을 분석해보고, 어떻게 본 정책이 다른 사업들과는 달리 지속될 수 있었는지에 대해 살펴보았으며 이 과정에서 Mazmanian과 Sabatier의 연구를 활용하여 분석을 진행하였다. 따라서 본 연구의 목적은 다음의 세 가지로 나눌 수 있다. 첫째, 『유라시아 부산원정대』의 집행과정을 분석해보고 집행이 잘된 부분과 그렇지 않은 부분을 찾아본다. 둘째, 정책집행과정의 분석을 통해 어떻게 본 사업이 다른 유라시아 관련 정책들과는 달리 일회성에 그치지 않고 지속될 수 있었는지에 대해 알아본다. 마지막으로, 정책집행 연구에서 빈번하게 활용되는 Mazmanian과 Sabatier의 연구를 분석하여 이론이 담고 있는 함의 및 구체적 내용을 알아본다. 이러한 목적의 달성을 위해 본 연구는 우선 부산시 및 여러 유관기관들의 문헌 자료와 함께 집행과정에 참여했던 주요 행위자들을 면담하여 정책집행과정을 면밀히 분석하였다. 다음으로 Mazmanian 과 Sabatier 가 제시한 '정책집행이 효과적으로 이루어지기 위한 조건'을 활용하여 원정대 사업의 정책집행과정이 해당 조건에 부합하는지 여부를 통해 정책집행이 잘 된 부분과 그렇지 못한 부분을 구분하였다. 연구의 결과는 다음과 같다. 첫째, 『유라시아 부산원정대』의 정책목표는 명확하며 일관성을 갖추었다. 특히, 외교부, 경상북도 등 타 기관이 추진한 유사사업들과 비교했을 때 원정대의 정책목표는 상당히 명확하며 구체적이었다. 둘째, 정책목표의 달성을 위해 부산광역시 차원의 개입이 필요하다는 것은 분명하나, 굳이 원정대라는 수단을 선택해야 하는지에 대해서는 원정대 이외에도 본 정책목표를 달성할 수 있는 여러 가지 다른 방법이 있을 수 있기 때문에, 본 정책목표와 원정대라는 정책수단 간의 인과관계는 명확하지 않았다. 셋째, 정책집행 담당기관이었던 부산광역시 통상진흥과 남북경제협력팀 및 부산국제교류재단은 본 정책과 업무관련성이 매우 높고, 조직원들은 본 사업에 대해 상당히 긍정적인 반응을 보였기 때문에 집행기관은 모두 원정대 사업에 대해 상당히 호의적이었던 것으로 나타났다. 넷째, 부산시 및 부산국제교류재단 모두 원정대 사업에 대한 의사결정 과정은 3단계로 이루어져 공식적으로 정해진 절차에 비해 단순화 되었으며, 의사결정 방식 역시 하향식이며 대체로 시장의 지시에 전적으로 순응하는 편이었기 때문에 빠른 정책집행이 가능했다. 다섯째, 부산시 의회 및 부산시 내 관련 부서 등 정책집행 유관기관과 정책결정자인 부산시장은 원정대 사업에 대해 호의적이었으며 지지를 보냈던 것으로 나타났다. 특히, 부산시장의 경우 원정대에 대해 상당히 높은 관심을 보였던 것으로 파악되었다. 마지막으로 원정대 사업의 집행과정에서 동남권 신공항의 유치 문제가 이슈화 되면서 '유라시아 관문도시 부산' 이라는 비전의 홍보 및 국내외 확산이 더욱 중요해졌고 이로 인해 원정대 사업의 정책목표가 갖는 중요성은 정책결정 시에 비해 더욱 높아졌다고 볼 수 있다. 연구결과를 종합해보면, 『유라시아 부산원정대』의 정책집행과정은 Mazmanian 과 Sabatier가 제시한 정책집행이 효과적으로 이루어지기 위한 조건을 대체로 만족하는 것으로 나타났다. 특히, 원정대 사업은 ① 정책목표가 상당히 명확하며, ② 정책집행기관 및 정책결정자가 사업에 대해 상당한 관심 및 지지를 보내었고, ③ 사회·경제적 조건의 변화로 인해 정책집행과정에서 정책목표의 상대적 중요성이 더욱 높아졌기 때문에 다른 유라시아 관련 사업들과는 달리 정책이 일회성에 그치지 않고 지속될 수 있었던 것으로 나타났다. 다만, 정책목표와 정책수단 간의 인과관계가 불명확하여 정책이 지속되고 집행에 따른 성과가 창출되었음에도 정책이 갖는 효과에 대한 의문이 지속되었던 만큼 이에 대한 보완이 필요한 것으로 나타났다. ; Former President Park Geun-hye delivered her keynote address at the opening of the 'Global Cooperation in the Era of Eurasia' conference in Seoul Silla hotel on October 18 ; "Ladies and Gentleman, Eurasia is the biggest continent in the world which contains 71% of the world's population and 12 different time zones. .Now is the time to open a new channel to Eurasia in order to lift its cooperation potential. We need to revive Eurasia, a geographic area disconnected by the Cold War, as a space for communication, openness, creation and fusion. I would like to propose a new vision, to make Eurasia, one continent of creation and peace." and then suggest her new vision 'Eurasia Initiative'. The main concept of Eurasia Initiative is integrating logistics, market and culture among Eurasian countries and key point is by integrating logistics and transportation we'd like to achieve prosperity of Eurasia Countries and at the same time, Korean peninsula should role as a logistic hub and the gate way of Eurasia continent. Many specialists focused the role of Busan Metropolitan city to achieve the goal of Eurasia Initiative because of it's global port facilities and geographical location which is the origin and destination of Korean peninsula. In this situation, former Mayor of Busan set the city vision as 'The Eurasia Gateway Busan' and stressed that Busan should lead the Eurasia Initiative. Based on this opinion, Busan Metropolitan City implemented many policies from 2015, but most of them were just one time event and failed to succeed. However, the policy 'Eurasia Expedition from Busan' which focused on publicizing the vision of Busan (Eurasia Gateway Busan) and strengthening the cooperation with Eurasian cities is still maintaining in 2019 and becoming the most famous and symbolic policy about Eurasia in Busan eventhough there were lots of doubts about being one time event in the policy decision process. Thus in this study, analyzing the policy implementation process of 'Eurasia Expedition from Busan' and finding the reason how this policy can be maintained unlike other policies by using the Mazmanian-Sabatier model. The goals of this study can divided into three things. First, analyzing the policy implementation process of 'Eurasia Expedition from Busan' and finding the good and bad points of implementation. Second, by analyzing the policy implementation process, how this policy can be maintained unlike other Eurasian policies in Busan. Lastly, analyzing the Mazmanian-Sabatier model which is frequently used in the study of policy implementation, and finding the exact meaning of that model. To achieve these goals, first of all, reviewing much data of Busan Metropolitan cities and other related organizations and also interviewing some people who participated the policy implementation process. Next, using the "Conditions of effective policy implementation which is argued by Mazmanian-Sabatier, analyzing the policy implementation process of 'Eurasia Expedition from Busan' whether it is fit to that conditions or not. The results of this study are as follow. First, the objectives of 'Eurasia Expedition from Busan' are clear and consistent. Especially, comparing with the similar policies which was implemented by the ministry of diplomacy and Gyeongsangbuk-do, the objectives of these policies are very obvious and concrete. Second, to achieve this objectives, it's clear that the intervention of government is necessary, but the causal theory between this policy and the objectives is not clear. Third, both Inter-Korean cooperation team in Trade promotion division of Busan Metropolitan City government and Busan Foundation for International Cooperation which were in charge of implementing 'Eurasia Expedition from Busan' were quite related to this policy and all of members were so much positive to this policy. Thus both organizations are so much favorable to this policy. Fourth, the decision rules of both organizations were in a three stages which was quite simplified than formal steps, and quite top-down ways especially complying the order of mayor thus it can simplify policy implementation process and facilitate effective implementation. Fifth, the related organizations of policy implementation like Busan city council and other divisions of Busan Metropolitan City and the mayor of Busan who is a policy decision maker were favorable and supportive to 'Eurasia Expedition from Busan'. Especially, mayor of Busan gave considerable support to this policy. Lastly, in the process of implementing this policy, the issue of attracting southeastern new airport in Busan was so disputed thus the vision of Busan city (Eurasia Gateway Busan) itself and publicizing this to the inside and outside of countries became more important, thus the importance of the objective of 'Eurasia Expedition from Busan' became more higher than before. ; 제 1 장 서 론 1 제 1 절 연구목적 및 배경 1 제 2 절 연구의 범위와 방법 4 제 2 장 이론적 배경 5 제 1 절 정책집행의 의의 5 제 2 절 정책집행에 영향을 미치는 요인 7 1. 연구경향 7 2. Mazmanian & Sabatier의 연구 8 제 3 절 선행연구 25 1. 정책집행과정 분석에 관한 선행연구 25 2. Mazmanian & Sabatier의 모형에 관한 선행연구 27 제 4 절 『유라시아 부산원정대』 정책 개요 29 1. 추진배경 29 2. 사업내용 32 제 3 장 연구 설계 35 제 1 절 『유라시아 부산원정대』 집행과정 세부 연구문제 35 1. 연구문제의 설정 35 2. 연구문제의 분류 39 제 2 절 면담조사 42 1. 면담 대상의 선정 42 2. 면담방법 및 개요 44 제 4 장 『유라시아 부산원정대』정책집행과정 분석 45 제 1 절 정책 변수 45 1. 정책목표의 명확성 45 2. 정책목표의 일관성 56 3. 인과이론의 명확성 57 제 2 절 집행 변수 61 1. 집행기관의 성격 61 2. 집행기관의 계층적 통합 정도 및 의사결정 방식 70 3. 충분한 재정적 자원 78 제 3 절 환경 변수 88 1. 정책관련집단 및 지배기관의 지지 88 2. 사회경제적 조건의 변화 및 정책목표의 상대적 중요성 100 제 5 장 결 론 102 제 1 절 연구결과의 요약 및 분석 102 제 2 절 정책적 함의 106 참고문헌 107 부록 (면담 질문지) 116 Abstract 122 ; Master