POLITICAL SCIENCE / Essays | Pollux - Fachinformationsdienst Politikwissenschaft

Open Access#1016262014

Castillo, José María del; Márquez, José Ignacio de; Soto, Francisco; Aranzazu, J. de; Pombo, Lino de; Calvo, Mariano; Hoyos, Jorge J; Cuervo, Rufino

Castillo, José María del; Márquez, José Ignacio de; Soto, Francisco; Aranzazu, J. de; Pombo, Lino de; Calvo, Mariano; Hoyos, Jorge J; Cuervo, Rufino; Carbonell, José Luis; Clímaco-Ordóñez, Juan; González, Florentino; Gutiérrez, Ignacio; López-Aldana, Francisco P; Arjona, Ramón M; Murillo, M; Nepomuceno-Gómez, Juan; Plata, José María; Núñez, Rafael; Largacha, Froilán; Cuenca, Tomás; Gutiérrez-Lara, Jorge; Herrera, Carlos J; Camacho-Roldán, Salvador; González-Lineros, Narciso; Caro, José María; Conto, César; Parra, Aquileo; Pérez, F; Esguerra, Nicolás; Villamizar, J. M; Salgar, J; Robles, Luis A; Bernal-Barreto, Olver Luis; Rico, Luis Carlos; Palau, Emigdio; Wilson, Hermógenes; Roldán, Antonio; Herrera, Simón de; Borrero, Napoleón; Angulo, Felipe; Restrepo, Vicente; Arango, Marcelino; Bravo, Pedro; Abadía-Méndez, Miguel; Ferreira, Rupero; Corredor, Julio A; Reyes, Daniel

En este libro digital el Banco de la República pone a disposición de los investigadores y bibliotecas del país la totalidad de las memorias de Hacienda y Tesoro colombianas que se publicaron en el siglo XIX. Es una herramienta bibliográfica que esperamos sea de enorme utilidad para los profesionales, estudiantes y amantes de la historia de Colombia. El célebre economista austriaco Joseph Schumpeter sostenía que las finanzas públicas son uno de los mejores puntos de partida para investigar una sociedad: allí se reflejan la riqueza, su distribución territorial y sectorial, la marcha de la actividad económica, las prioridades en el gasto y sus beneficiarios. Por su relevancia, y por cuanto los ciudadanos quieren saber en qué se gastan los impuestos que han pagado, los gobiernos democráticos han sido cuidadosos en la rendición de informes periódicos sobre los recaudos, los gastos, los excedentes o déficits en las finanzas gubernamentales y las formas de cubrir estos últimos. Para ello, con cierta regularidad se presentan informes a los órganos de control político o administrativo. Por esa razón, en el Banco de la República hemos considerado que un aporte bibliográfico de gran relevancia para el estudio de la historia económica nacional es poner a disposición de los investigadores y bibliotecas del país esta edición digital de las memorias de Hacienda y Tesoro del siglo XIX.

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Open Access#1016322019

Analysis of the environmental licensing procedure for coastal environments in Colombia : a geomorphological perspective from the concept of susceptibility to the effect of human interventions

Pereira Pomárico, Cristina Isabel

Importantes falencias en los procedimientos de licenciamiento ambiental en Colombia se relacionan directamente con la degradación generalizada de sus franjas costeras y zonas litorales. Estas áreas se encuentran afectadas severamente por intervenciones humanas que interfieren con los procesos naturales y modifican sustancialmente sus balances sedimentarios, contextos geomorfológicos y condiciones físico-bióticas. Entre muchos otros ejemplos, se destacan: a) La erosión generalizada y la destrucción de playas y dunas en el delta del Río Magdalena, asociadas a la construcción de los tajamares de Bocas de Ceniza; b) La modificación drástica de la hidrodinámica de los litorales de los departamentos del Atlántico y Magdalena por proyectos de infraestructura lineal; c) la híper-salinización y pérdida de más de 30,000 hectáreas de manglar en el complejo lagunar de la Ciénaga Grande de Santa Marta (CGSM) debido a la expansión de la frontera agrícola e infraestructura lineal d) el retroceso acelerado de playas y acantilados en el Caribe sur, debido a actividades como la deforestación, extracción de materiales de playa y construcción desordenada y caótica de cerca de 500 obras de defensa costera; y e) La salinización de más de 10,000 hectáreas de pantanos de agua dulce en la Bahía de Cispatá, como consecuencia de la formación inducida del nuevo delta de Tinajones. En este sentido, la ubicación de infraestructura en terrenos geológica y geomorfológicamente inestables, afectados por fenómenos como la subsidencia costera y el diapirismo de lodos, plantea amenazas y riesgos naturales de primer orden. Este es un panorama palpable en el presente y futuro de zonas urbanas y rurales de ciudades como Barranquilla, Cartagena, Arboletes y Necoclí, todas ellas con desarrollos futuros (industria, puertos, urbanísticos) de la mayor importancia. Los costos ambientales asociados a intervenciones como las mencionadas son incalculables, sin contar la existencia de otros numerosos ejemplos, que evidencian entre otros factores un insuficiente reconocimiento a la geomofología en la evaluación, seguimiento y control de las intervenciones humanas en el entorno marino-costero. Estas funciones de manejo ambiental en Colombia se surten por medio del procedimiento de licenciamiento ambiental, que están a cargo de autoridades de orden nacional y regional según la Ley 99 de 1993. En el contexto anterior, se plantean las siguientes preguntas de investigación:  ¿Qué elementos del licenciamiento ambiental de intervenciones en ambientes costeros pueden mejorarse, dando prioridad a los contextos geomorfológicos particulares de las zonas de intervención?  ¿Cómo ha evolucionado el sistema regulatorio en Colombia con respecto a las intervenciones humanas sobre los ambientes costeros? 20  ¿Qué mejoras técnicas se pueden hacer al marco regulatorio colombiano para guiar la evaluación, seguimiento y control de intervenciones humanas desde el enfoque geomorfológico de susceptibilidad? Este trabajo examina el marco regulatorio ambiental que actualmente rige en las zonas costeras colombianas, a través de dos niveles geográficos. En un primer nivel macro se caracterizan y analizan las intervenciones humanas en el litoral Caribe continental, región que representa una muestra significativa del contexto colombiano por sus mayores niveles de ocupación humana y consecuentes perturbaciones antropogénicas. En un segundo nivel, de mayor detalle, se define e ilustra el enfoque conceptual y metodológico que resulta de esta investigación, con la demostración en una de las unidades ambientales costeras definidas por el decreto 1120 de 2013 para el manejo costero integrado. Para responder a los interrogantes planteados, el Capítulo I introduce brevemente la evolución geomorfológica histórica de los litorales colombianos desde finales del siglo XVIII. En este "abrebocas" se evidencia la compleja geología y geomorfología de las costas Caribe y Pacífico de Colombia, en las cuales islas-barrera deltaicas de bajo relieve y manglares contrastan con relieves rocosos escarpados, acantilados y amplias plataformas costeras emergidas y sumergidas. La evolución histórica de los litorales colombianos involucra cambios en la línea de costa estimados en cientos de metros, a tasas máximas de 40 metros al año (Punta Rey, Arboletes, Bahía de Tumaco), y pérdidas y ganancias de terrenos del orden de decenas de kilómetros cuadrados (Ciénaga de Mallorquín, Isla Cascajo, Delta de Tinajones-Bahía de Cispatá, Golfo de Urabá, Delta de los ríos San Juan y Patía). Estos casos reflejan variaciones drásticas en los balances de sedimentos del litoral, muchos de ellos provocados o influenciados por acciones humanas, como infraestructura para la navegación, modificación de cauces y obras de protección costera. El Capítulo II identifica la perspectiva geomorfológica en el licenciamiento ambiental de intervenciones costeras en Colombia, a partir de su comparación con los marcos regulatorios de Italia, España y Cuba. Las entrevistas y revisiones documentales destacaron 59 intervenciones asociadas con usos y actividades humanas en las zonas costeras, cuya obligatoriedad para el licenciamiento varía entre países. Los procesos geomorfológicos naturales también fueron analizados dentro de los criterios técnicos incluidos en las directrices oficiales para estudios ambientales. Se concluye que, a pesar de la aceptación mundial de las evaluaciones de impacto ambiental como procedimiento de licenciamiento, su aplicación es aún muy diversa y limitada en cuanto a la pertinencia de los procesos geomorfológicos costeros. Por consiguiente, se identifican siete buenas prácticas para la evaluación y el control de los impactos antropogénicos en la zona costera y se introduce un nuevo enfoque, orientado en procesos, para los procedimientos de licenciamiento ambiental. 21 En el Capítulo III se hace un inventario y se caracterizan las intervenciones humanas sobre la costa continental del Caribe colombiano, para establecer una línea base regional. A partir de imágenes de Google Earth, se ubicaron un total de 2,742 obras y actividades, que representan 29 tipos diferentes de intervenciones humanas. Este inventario se complementó con una evaluación del impacto general de cada intervención, en función de cuatro atributos de sus efectos geomorfológicos, a saber, extensión, intensidad, reversibilidad y persistencia. Los tres tipos de intervenciones humana más comunes (asentamientos de baja densidad, espolones y asentamientos de lujo con muelle) fueron también los más impactantes. Sin embargo, algunas intervenciones (por ejemplo, asentamientos de alta densidad o infraestructura vial) tuvieron valores de impacto ambiental más altos que otras más frecuentes. A partir de este análisis exhaustivo del Caribe colombiano, en el Capítulo IV se evalúa el marco regulatorio ambiental nacional aplicable a las áreas costeras. Se evidencia que el procedimiento de licenciamiento en Colombia actualmente solo regula cuatro de los diez tipos de intervenciones con mayor efecto en las zonas costeras colombianas. También se resalta que el número de obras y actividades cubiertas en cada nueva reforma legislativa disminuyó constantemente con el tiempo. Adicionalmente, se extrajeron tres implicaciones políticas para la planificación costera y oceánica, relacionadas con: a) la diversidad geográfica de las zonas costeras tropicales; b) la necesidad de instrumentos de capacidad de carga territorial; y c) la falta de articulación de los instrumentos de planificación territorial. Las conclusiones identifican una brecha importante entre la toma de decisiones técnicas y políticas en el marco regulatorio ambiental de Colombia, lo que subraya la necesidad de diseñar nuevos métodos para evaluar la amplitud y la dimensión de la dinámica geomorfológica en un contexto de manejo ambiental. Por consiguiente, los capítulos anteriores resaltan tres deficiencias importantes en Colombia, con respecto al manejo ambiental de intervenciones humanas en zonas costeras: 1) la ausencia de una estrategia para determinar intervenciones que requieren un procedimiento de licencia ambiental (screening); 2) una deficiente definición del alcance de los estudios ambientales a través de requisitos de información pertinentes (scoping); y 3) la desarticulación de los instrumentos de gestión ambiental, como la planificación territorial y las licencias ambientales. Todos estos elementos ratifican que el marco regulatorio ambiental en Colombia ha sido insuficiente hasta la fecha para manejar el impacto antropogénico en los ambientes costeros, debido a que no se tiene en cuenta la susceptibilidad natural al efecto de las intervenciones humanas. En este trabajo se define susceptibilidad como la predisposición de una unidad ambiental (sistema socio-natural) para experimentar cambios o afectaciones debido a la introducción de una intervención humana. Con el fin de proponer mejoras al sistema ambiental colombiano, el Capítulo V plantea un nuevo modelo conceptual y metodológico para guiar la evaluación, el seguimiento y el control de los 22 impactos humanos desde una perspectiva geomorfológica. Este producto novedoso se ha denominado Susceptibilidad a las Intervenciones Humanas con fines de Licenciamiento Ambiental (SHIELP en inglés). La arquitectura de este modelo tiene tres componentes, que son particulares para un tipo de entorno, a saber, procesos geomorfológicos, configuraciones geomorfológicas e intervenciones humanas potencialmente impactantes. Cada uno de estos componentes se traduce en una variable por medio de calificaciones de expertos y el cálculo de lógica difusa. Por lo tanto, el sistema experto-difuso SHIELP cuantifica la susceptibilidad de una geoforma distintiva a los efectos de un tipo característico de intervención humana, a través de la perturbación estimada en cada proceso geomorfológico que configura el tipo de ambiente en estudio. Como demostración, este capítulo también documenta el diseño del sistema experto-difuso para ambientes costeros, esbozado en talleres de investigación con miembros del Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "José Benito Vives de Andréis"- INVEMAR. El rol que cumple este instituto como asesor oficial de las autoridades ambientales en cuestiones de evaluación de impacto, demuestran su pertinencia para soportar la base de conocimiento experto del modelo. Como resultado, el modelo SHIELP se aplicó con los parámetros establecidos para los entornos costeros, derivando en una base de datos de valores de susceptibilidad para 4,524 interacciones (configuración litoral frente a intervención). La aplicabilidad real de este ejercicio corresponde a la traducción de esta base de datos en un criterio técnico para mejorar el marco regulatorio colombiano. Por un lado, cinco rangos de susceptibilidad se vincularon a cinco instrumentos diferenciados, dos de los cuales articulan el licenciamiento ambiental con planes territoriales, mientras que los otros diferencian el tipo licenciamiento pertinente según las propiedades de ubicación de la intervención (screening). Por otro lado, los instrumentos diferenciados también se combinaron con cuatro grados de requisitos de información para la definición del alcance en los estudios ambientales respectivos (scoping). De esta manera, el valor de susceptibilidad de una intervención dada en una configuración determinada (interacción) se ajusta a un rango percentilico que establece la competencia territorial (regional o nacional) para su control ambiental, así como un instrumento de licencia específico con requisitos de información diferenciados para la definición de la línea base ambiental. Finalmente, la operación del modelo SHIELP se demostró con un estudio de caso: la unidad ambiental costera Rio Magdalena - complejo Canal del Dique - sistema lagunar Ciénaga Grande de Santa Marta. La información geográfica de esta unidad costera regional se interpretó de acuerdo con los parámetros definidos en el modelo SHIELP para ambientes costeros. Se delimitaron 154 polígonos en el área de estudio, de acuerdo con las 40 configuraciones litorales identificadas. Como resultado, 13 mapas cartográficos representan esta área, con los niveles de susceptibilidad atribuidos a cada configuración para las 52 intervenciones potencialmente impactantes. A fin de ilustrar la aplicabilidad del modelo, se presentan cuatro escenarios para discriminar las 23 intervenciones por instrumento de manejo ambiental (screening) y para definir los requerimientos de información sobre procesos geomorfológicos (scoping). De esta manera el modelo SHIELP especifica el instrumento de licenciamiento ambiental para las intervenciones humanas y el alcance correspondiente del estudio técnico requerido, dadas las características de su interacción con la configuración gemorfológica. Las Conclusiones Generales documentan reflexiones y recomendaciones al Sistema Nacional Ambiental colombiano (SINA) para implementar los resultados de esta investigación. Además, este trabajo abre una perspectiva amplia para futuras investigaciones en el enfoque de la susceptibilidad al efecto de las intervenciones humanas. El modelo SHIELP para entornos costeros se puede replicar en diversas geografías para articular progresivamente una base de datos nacional de susceptibilidad costera. Asimismo, el esquema metodológico presentado puede aplicarse en diferentes tipos de entornos, distintos de la zona costera. La ampliación de este enfoque de susceptibilidad geomorfológica sobre la variedad de ecosistemas tropicales, establecería el camino para una transición exitosa desde la actual concepción antropocéntrica y orientada a la fragmentación, hacia una aproximación del manejo basado en los ecosistemas. ; Important flaws in the environmental licensing procedures in Colombia are directly related to the generalized degradation of its coastal fringes and littoral zones. These areas are severely affected by human interventions that interfere with natural processes and severely modify their sedimentary balances, geomorphological contexts, and physical-biotic conditions. Among many other examples, the following stand out: a) the widespread erosion and destruction of beaches and dunes in the Magdalena River delta, associated with the construction of the Bocas de Ceniza jetties; b) the drastic modification of the hydrodynamics of the littorals at the Atlantic and Magdalena departments due to linear infrastructure projects; c) the hyper-salinization and loss of more than 30,000 hectares of mangrove in the lagoon complex of the Ciénaga Grande de Santa Marta (CGSM) due to the expansion of the agricultural frontier and linear infrastructure projects; d) the accelerated retreat of beaches and cliffs in the southern Caribbean, due to activities such as deforestation, beach material extraction, and disordered and chaotic construction of nearly 500 rigid shore protection works; and e) the salinization of more than 10,000 hectares of freshwater marshes in the Bay of Cispatá as a consequence of the induced formation of the new delta of Tinajones. In this sense, the location of infrastructure in geological and geomorphologically unstable lands, affected by phenomena such as coastal subsidence and mud diapirism, poses first order natural threats and risks. This is a palpable panorama in the present and future of urban and rural areas of cities such as Barranquilla, Cartagena, Arboletes and Necoclí, all of them with future developments (industry, ports, urban development) of the greatest importance. The environmental costs associated with such interventions are incalculable, not counting the existence of numerous other examples, which demonstrate among other factors an insufficient acknowledgment to geomorphology in the evaluation, monitoring, and control of human interventions in the marine-coastal environment. These environmental management functions in Colombia are provided through the environmental licensing procedure, which rests upon national and regional authorities according to Law 99 of 1993. In the above context, the following research questions arise:  What elements of the environmental licensing of interventions in coastal environments can be improved, giving priority to the particular geomorphological contexts of the intervention zones?  How has the regulatory system evolved in Colombia with respect to human interventions on coastal environments?  What technical improvements can be made to the Colombian regulatory framework to guide the evaluation, monitoring, and control of human interventions from the geomorphological approach of susceptibility? This research work examines the environmental regulatory framework that currently governs Colombian coastal zones, through two geographic levels. At the first macro level, human interventions 16 are characterized and analyzed on the continental Caribbean coast, a region that represents a significant sample of the Colombian context due to its higher levels of human occupation and consequent anthropogenic disturbances. At a second level, in greater detail, the conceptual and methodological approach resulting from this research is defined and illustrated, with the demonstration in one of the coastal environmental units defined by decree 1120 of 2013 for integrated coastal management. To answer the questions raised, Chapter I briefly introduces the historical geomorphological evolution of the Colombian coastlines since the end of the XVIII century. The complex geology and geomorphology of the Caribbean and Pacific coasts of Colombia are evident in this "appetizer", in which low-relief deltaic islands and mangroves contrast with steep rocky reliefs, cliffs and wide emerged and submerged coastal platforms. The historical evolution of the Colombian littorals involves changes in the coastline estimated in hundreds of meters, at maximum rates of 40 meters a year (Punta Rey, Arboletes, Tumaco Bay), and land losses and gains of the order of tens of square kilometers (Ciénaga de Mallorquín, Isla Cascajo, Tinajorenas Delta - Cispatá, Bay, Urabá Gulf, San Juan and Patía river deltas). These cases reflect drastic variations in the sediment balances of the coast, many of them caused or heavily influenced by human actions, such as navigation infrastructure, modification of river courses and coastal protection works. Chapter II identifies the geomorphological perspective in the environmental licensing of coastal interventions in Colombia, based on its comparison with the regulatory frameworks of Italy, Spain, and Cuba. The interviews and documentary reviews highlighted 59 interventions associated with human uses and activities in the coastal zones, whose compulsory nature for the licensing varies among countries. The natural geomorphological processes were also analyzed within the technical criteria included in the official guidelines for environmental studies. It is concluded that, despite the worldwide acceptance of environmental impact assessments through a licensing procedure, their application in coastal environments is still very diverse and limited in terms of the pertinence of the geomorphological processes that configures the coast. Therefore, seven good practices for the evaluation and control of anthropogenic impacts in the coastal zone are underlined, and a new process-oriented approach is introduced for environmental licensing procedures. In Chapter III, an inventory and characterization of human interventions on the continental coast of the Colombian Caribbean are documented, to establish a regional baseline. Based on images from Google Earth, a total of 2,742 works and activities were located, representing 29 different types of human interventions. This inventory was complemented with an evaluation of the general impact of each intervention, based on four attributes of its geomorphological effects, namely, extension, intensity, reversibility, and persistence. The three most common types of human interventions (low-density settlements, groins and luxury settlements with dock) were also the ones with the higher environmental impact. However, some interventions (e.g., high-density settlements or road infrastructure) had higher environmental impact values than more frequent ones. 17 Based on this exhaustive analysis of the Colombian Caribbean, Chapter IV evaluates the national environmental regulatory framework applicable to coastal areas. It evidences that the licensing procedure in Colombia currently regulates only four of the ten types of interventions with greater effect in the Colombian coastal zones. Also, the number of works and activities covered in each new legislative reform consistently decreased over time. In addition, three policy implications were extracted for coastal and ocean planning, related to a) the geographic diversity of tropical coastal zones; b) the need for territorial carrying capacity instruments and; c) the lack of articulation of territorial planning instruments. The conclusions identify an important gap between technical and political decision making in the environmental regulatory framework of Colombia, which stresses the need for the design of novel methods to assess the breadth and length of geomorphological dynamics in an environmental management context. Therefore, the previous chapters highlight three important deficiencies in Colombia, with respect to the environmental management of human interventions in coastal areas: 1) the absence of a strategy to determine interventions that require an environmental licensing procedure (screening); 2) a poor definition of the scope of environmental studies through relevant information requirements (scoping) and; 3) the disarticulation of environmental management instruments, such as territorial planning and environmental licenses. All these elements ratify that the environmental regulatory framework in Colombia has been insufficient to date to manage the anthropogenic impact in coastal environments due to the unawareness of the natural susceptibility to the effect of human interventions. In this work, the susceptibility is defined as the predisposition of an environmental unit (socio-natural system) to experience changes or affectation due to the introduction of human interventions. In order to propose improvements to the Colombian environmental system, Chapter V establishes a new conceptual and methodological approach to guide the evaluation, monitoring, and control of human impacts from a geomorphological perspective. This novel product has been called Susceptibility to Human Interventions for Environmental Licensing Purposes (SHIELP). The architecture of this model has three components, which are particular to a kind of environment, namely, geomorphological processes, geomorphological configurations and potentially impacting human interventions. Each of these components is translated into a variable by means of expert qualifications along with a fuzzy logic computation strategy. Therefore, the expert-diffuse system SHIELP qualifies the susceptibility of a distinctive landform to the effects of a characteristic type of human intervention, through the estimated perturbation in each geomorphological process that configures the kind of environment under study. As a demonstration, this chapter also documents the design of the expert-diffuse system for coastal environments, drafted from research workshops with members of the marine and coastal research institute INVEMAR (In Spanish: Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras "José Benito Vives de Andréis"). The role of this institute as an official adviser to the environmental authorities in matters of impact assessment demonstrates its relevance to support the expert-knowledge base of the model. 18 As a consequence, the SHIELP model was applied with the parameters established for coastal environments, resulting in a database of susceptibility values for 4,524 interactions (littoral configuration vs intervention). The real applicability of this exercise corresponds to the translation of this database into a technical criterion to improve the Colombian regulatory framework. On the one hand, five susceptibility ranges were linked to five differentiated instruments, two of which articulate environmental licensing with territorial plans, while the others differentiate the pertinent degree of licensing for human interventions according to location properties (screening). On the other hand, the differentiated instruments were also combined with four degrees of information requirements for the definition of the scope in the respective environmental studies (scoping). In this way, the susceptibility value of a given intervention in a given configuration (interaction) would fit a percentile range that places its environmental control in a territorial competence (regional or national), and through a specific licensing instrument, with differentiated information requirements for the baseline definition. Finally, the operation of the SHIELP model was also demonstrated with a case study: the environmental coastal unit Magdalena River - Canal del Dique complex - Ciénaga Grande de Santa Marta lagoon system. The geographic information of this regional coastal unit was interpreted according to the parameters defined in the SHIELP model for coastal environments. 154 polygons were delimited in the study area, according to the 40 coastal configurations identified. As a result, 13 cartographic maps represent this area, with the levels of susceptibility attributed to each configuration for the 52 potentially impacting interventions. In order to illustrate the applicability of the model, four scenarios are presented to discriminate interventions by environmental management instrument (screening) and to define information requirements on geomorphological processes (scoping). In this way, the SHIELP model specifies the environmental licensing instrument for human interventions and the corresponding scope of the technical study, given the characteristics of its interaction with the geomorphological configuration. The Overall Conclusions document reflections and recommendations to the Colombian national environmental system – SINA (in Spanish: Sistema Nacional Ambiental) to implement the results of this research. In addition, this work opens a broad perspective for future research in the approach of susceptibility to the effect of human interventions. The SHIELP model for coastal environments can be replicated in different geographies to progressively articulate a national database of coastal susceptibility. Also, the presented methodological scheme can be applied in different kinds of environments, other than the coastal zone. The extension of this approach of geomorphological susceptibility to the variety of tropical ecosystems would set the path for a successful transition from the current anthropocentric and fragmentation-oriented conception towards an ecosystem-based management approach.

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Open Access#1016332010

LAS OPERACIONES INTERNACIONALES DE INTERVENCIÓN Y LA SOBERANÍA DE LOS ESTADOS

Besio, Félix

INTRODUCCIÓNLa instalación de la globalización, luego de la caída de la bipolaridad, ha cambiado dramáticamente la configuración del mundo. Ya instalado el siglo XXI los Estados nacionales, otrora actores de privilegio en las relaciones internacionales, se ven enfrentados con otros actores, legales o ilegales, que en ciertos casos son tan o más poderosos que los propios Estados. Así, éstos ven debilitarse sus capacidades de acción política en un escenario donde los peligros globales se van mezclando con los problemas locales de pobreza y exclusión, cuestionando a la seguridad nacional e internacional, ambas – globalidad y localidad – como dos caras de la misma moneda.Esa dinámica internacional de articulación de lo global y lo local ha ido generando un nuevo escenario, desarmando y reconstruyendo viejos alineamientos políticos, promoviendo nuevas realidades regionales y nuevas afinidades. En ese marco se entiende que las operaciones internacionales de intervención involucran aspectos económicos, sociales, militares y humanitarios y, en última instancia, se articulan – tal vez conflictivamente – con el concepto tradicional de soberanía de los Estados. Por ello, en este artículo nos preguntamos como es que ocurre esa articulación.Este trabajo pretende analizar la relación de la comunidad internacional y sus intervenciones en función de la soberanía de los Estados, todo ello en un escenario de globalización. En este marco global entendemos que los conflictos – tanto latentes como manifiestos – pueden terminar impactando de una manera u otra en la seguridad regional y en la seguridad internacional. No obstante ello, de por sí las intervenciones no son caminos exentos de dificultades, en función de la eventual tensión entre soberanía e intervención.Sobre esa tensión existen muchos puntos de vista remarcables. Así, Deng, Kimaro, Lyon, Rotchild, y Zartman (1996) hacen notar la responsabilidad que conlleva la soberanía estatal en términos de brindar bienestar a los ciudadanos. Esa responsabilidad, concluyen, tiene dos facetas. Una frente a sus propios ciudadanos y otra frente a la comunidad internacional. (Cap. 1) En "The Responsibility to Protect: Report" (2001) también se nos menciona la dualidad de tal responsabilidad, hablándonos de responsabilidad "residual" de la comunidad internacional frente a crisis humanitarias. Por otra parte, también se reconoce que una intervención no deja de ser una suspensión "de facto" de la soberanía bajo el criterio de que paz y estabilidad no pueden ser gestionadas si no se tiene autoridad sobre el territorio. También en sentido de responsabilidad de la comunidad internacional, Lyon y Mastanduno (1995) nos hablan de la generación de la "interdependencia moral," que se relaciona con el sentimiento que un Estado tiene con respecto a las prácticas de otro sobre su población. (pp. 5, 252 – 265) Es que la soberanía westfaliana terminó diseñando al Estado moderno y territorial, pero hoy existe una configuración diferente en función del deterioro de las capacidades de los Estados, la transformación del sistema internacional en función de la globalización y los cambios tecnológicos, así como también las peculiaridades generadas por las presiones de los nacionalismos. Desde esta perspectiva primeramente ubicaremos el escenario que resulta de la globalización, con sus atributos y consecuencias relacionados con los Estados y sus instituciones vinculadas al ejercicio efectivo de la soberanía. En tal sentido, se parte de una idea del marco global de interacción que nos brinda Ulrich Beck (2003), quién plantea que la globalización es irreversible, inexcluyente y se apoya en la conceptualización de la incertidumbre imperante, relacionada con el riesgo y la inseguridad globales. Así, se resaltan los impactos e interrelaciones, tanto entre Estados, entre Estados y organizaciones multilaterales y de la sociedad civil y entre Estados, organizaciones multilaterales y organizaciones delictivas transnacionales. (p. 42) Bajo esta globalización desordenada, el poder de conducción de los Estados va perdiendo preponderancia y deteriorándose en su rol político clásico. Este autor nos dice que pensar los problemas del mundo desde una concepción de soberanía tradicional clásica, es perder capacidad de acción política, porque los conflictos configuran nuevos retos para la política y las instituciones en general, más allá de fronteras.Luego se pretenderá presentar aquí el eventual debate entre soberanía y legitimidad de las operaciones internacionales en tanto intervenciones, vinculándose así el interés nacional de cada Estado y el interés común internacional en relación con el derecho al desarrollo y a la seguridad que tiene la humanidad. Entonces, soberanía como responsabilidad se vincularía con el bienestar de los ciudadanos dentro de un Estado y con la correspondiente responsabilidad gubernamental, frente a sus ciudadanos y frente a la propia comunidad internacional.En ese marco podríamos decir que las operaciones internacionales de intervención desafían el concepto de soberanía de los Estados y se vincularían con la necesidad de actuar frente a una amenaza, latente o manifiesta, de que ocurran pérdidas humanas, así como también situaciones de migraciones y violaciones a los derechos humanos, todo lo cual pone sobre la mesa visiones en pro y en contra de este tipo de intervención.Luego se incursiona en las diferentes categorizaciones y puntos de vista sobre los Estados débiles y fallidos. Así, se verán puntos de vista teóricos y analíticos al respecto de una eventual categorización de Estados fallidos como tales.Si bien aquí no estamos diciendo que sea necesaria la generación de una "Nueva Westfalia" fundacional, lo que aquí sí se pretende es poner sobre la mesa la necesidad de pensar en la generación de nuevos contenidos institucionales para enfrentar nuevos desafíos, evitando así que las viejas instituciones se transformen en aquellas "instituciones concha" que nos define Anthony Giddens (2000, p. 31).Es que, en este escenario incierto, se hace necesario concebir instituciones configuradas de otro modo, tendientes a la idoneidad y credibilidad de las respuestas a las demandas y que no sean meras instituciones vacías de contenido en términos de eficiencia.GLOBALIZACIÓN Y ESTADO NACIÓNHasta el siglo XX el universo estuvo determinado fuertemente por la certidumbre y la fuerza de la razón. Pensado desde las relaciones internacionales y de la guerra, Sigmund Freud (Einstein y Freud, 2001) visualiza la humanidad como una comunidad de personas sometidas a "la dictadura de la razón" (p.90).Pero el mundo actual, en tanto globalizado y firmemente basado en los avances de las ciencias y las tecnologías de la información, ha configurado un sistema de interrelaciones entre actores – estatales o no – con una dinámica propia que permea lo tecnológico y se esparce en todas las actividades humanas, dinámica ésta que genera incertidumbres cotidianas. La globalización se relaciona con el debilitamiento y, eventualmente, la caída de barreras para todo lo que se relaciona con la vida diaria, el control sobre la economía, la información, los riesgos ecológicos y los conflictos en general, mostrando la desfiguración del concepto de distancia. Al respecto, Ulrich Beck (1998a) nos dice que globalización significa ". los procesos en virtud de los cuales los estados nacionales soberanos se entremezclan e imbrican mediante actores transnacionales y sus respectivas probabilidades de poder, orientaciones, identidades y entramados varios" (p.29). En el mismo marco y citado por Beck (1998a), Wallerstein nos dice que transnacional estaría significando " … el surgimiento de formas de vida y acción cuya lógica interna se explica a partir de la capacidad inventiva con la que los hombres crean y mantienen mundos de vida social y relaciones de intercambio 'sin mediar distancias'. (.) que se infiltran, lo que repugna al control estatal – nacional y a su exigencia de orden" (p.57).Entonces esta globalización nos mostraría, por un lado, una eventual erosión en la acción política del Estado Nacional y por otro lado, el accionar de múltiples organizaciones transnacionales, actores, grupos e individuos, más allá de los sistemas políticos, todo esto sin un árbitro internacional claro que pueda evitar la generación de eventuales conflictos.Hoy los Estados Nacionales deben interactuar con diferentes actores nacionales, multilaterales y transnacionales, en virtud de lo cual su poder de conducción se va desfigurando frente a la multiplicidad de espacios y vínculos más allá de lo nacional. El Estado, "atado" a un territorio y estructurado como unidad de asociación política y de organización, va perdiendo preponderancia frente a una globalización de funcionamiento desorganizado y contingente, donde la pobreza, el terrorismo y los problemas ecológicos, configuran nuevos retos para la política, la ciencia y el funcionamiento institucional en general. Como dice Beck (2000) "pensar [hoy los problemas globales] en clave de Estado nacional hace perder toda capacidad de acción política" (p. 104). Desde su punto de vista y citando a David Held, Beck (1998a) propone la necesidad de un equilibrio de poder pluridimensional entre naciones, organizaciones y hombres, donde los grupos organizados se puedan manifestar autónomamente en relación con determinados derechos y deberes, y visualizándose a los Estados nacionales como cediendo parte de poder y soberanía a instituciones y organizaciones multilaterales. (p. 136).En tal sentido, debemos considerar aquí que la soberanía nacional y la articulación de un Estado en organizaciones multilaterales no tienen por que ser dimensiones excluyentes entre sí. En un marco de interdependencia y cooperación, la eventual disminución de autonomía nacional frente a la institucionalidad multilateral aumenta los niveles de soberanía compartida (Rojas Aravena, 1999, pp. 16 – 17). También Carlos Gutiérrez (2001) al respecto nos dice: "Las diversas tendencias a la globalización (…) nos confrontan con problemas que ya no pueden solucionarse dentro del marco del estado nacional. El vaciamiento de la soberanía del estado nacional seguirá ahondándose y, por tanto, resulta imprescindible proseguir con la ampliación de las facultades de su acción política a nivel supranacional." (p. 12).LOS CONFLICTOS EN EL ESCENARIO GLOBALComo se mencionó, en el actual escenario internacional el desplazamiento de poder desde los Estados hacia actores que están fuera del control político y que muchas veces ni siquiera muestran un interlocutor válido, si es que lo poseen, es un atributo del mundo globalizado. En este marco los conflictos entre Estados no son improbables ni impensables, puesto que éstos siguen siendo los principales protagonistas de las relaciones internacionales.Pero los procesos sociales y políticos, las nuevas amenazas y el accionar delictivo de ciertos actores, también puede constituir un elemento que origine conflictos en las sociedades, sea dentro de los Estados y/o más allá de ellos. No obstante, desde esta perspectiva pensamos que los futuros conflictos se relacionarán especialmente con el accionar de los propios gobiernos, su legitimidad frente a la ciudadanía y las actitudes que esa ciudadanía toma frente a los problemas que los involucra cotidianamente. Es que a fines del siglo XX se pudo percibir un eventual retraimiento del Estado de la vida cotidiana, sea por acción, omisión o por deslegitimación del accionar político ante la sociedad civil. Cabe recordar aquí lo que nos dice Beck (2003), "Sin Estado y sin servicios públicos, no hay seguridad, sin impuestos, no hay Estado. Sin impuestos, no hay educación ni sanidad asequible ni seguridad social, sin impuestos no hay democracia, sin opinión pública, sin democracia y sin sociedad civil, no hay legitimidad, y sin legitimidad, otra vez, no hay seguridad." (p. 42) También Beck se pregunta si "¿no será precisamente la falta de Estado, la inexistencia de estructuras estatales que funcionen, el humus de las actividades terroristas?" (p. 31) En el mismo sentido, Juan Battaleme (2002) nos dice que: "Una nación con debilidades institucionales importantes, va a ver estas debilidades reforzadas por la acción de la globalización que opera desnudando las falencias de los mismos en su ejercicio del control y autoridad (tanto doméstica como internacional), y por la erosión que actores nocivos le hacen." (s.p.) En definitiva, entonces, los conflictos están hoy más referidos a la estabilidad democrática de las propias instituciones nacionales de cada uno de los Estados, a la eventualidad del accionar de grupos terroristas o guerrilleros y a las necesidades insatisfechas de las comunidades. En ese escenario, el rol de la comunidad internacional va adquiriendo preponderancia.LA TENSIÓN ENTRE SOBERANÍA E INTERVENCIÓNConceptualizando la SoberaníaDesde Westfalia la soberanía era – y de hecho aún lo es – el recurso más importante de los Estado en un mundo donde reina la asimetría de poder y los peligros que implican la defensa de estilos de vida y recursos naturales. Bajo ese criterio, debemos coincidir en que cualquier operación internacional de intervención debería hacerse con el consentimiento del Estado que tiene soberanía en ese territorio. (Bellamy Williams y Griffin, 2004, p. 11; Lyon y Mastanduno, 1995, pp. 1 – 5) Tal ha sido el espíritu de la resolución 46/182 de la Asamblea General de la ONU cuando nos dice que " … la soberanía, la integridad territorial y la unidad nacional de los Estado deben ser respetadas …" y que, partiéndose que cualquier Estado tiene el control efectivo de su territorio, cualquier asistencia humanitaria debe contar, en principio, con el consentimiento y petición previa del país afectado. No obstante debemos notar que la expresión "en principio"contenida en la resolución podría estar subordinando, en cierta forma, la soberanía a la tragedia humanitaria. Sobre este tema, Boutros-Ghali reconocía que la soberanía e integridad de los Estados "es crucial para el progreso internacional." No obstante, mencionaba que"el tiempo de la absoluta y exclusiva soberanía (…) ha pasado.", enfatizando que es necesario "encontrar un balance entre la necesidad de una buen gobierno interno y los requerimientos de un mundo más interdependiente." Asimismo, definía las operaciones de paz como "un despliegue de la presencia de ONU en el campo, hasta ahora con el consentimiento de todas las partes involucradas". El problema aquí puede surgir con la expresión 'hasta ahora', 'hasta la fecha' o eventualmente 'hasta aquí' (hitherto en inglés), lo que puede resultar controversial. (Bellamy Williams y Griffin, 2004, p. 12; Lyon y Mastanduno, 1995, p. 2).Desde esa perspectiva, la soberanía estatal no estaría implicando necesariamente un poder ilimitado e irrestricto sobre la población de un Estado, Estado éste que – de hecho –debe proteger los derechos de los ciudadanos, brindándoles aquellos bienes básicos que hacen a la vida, la dignidad y los derechos humanos en general, para poder así enfrentar los problemas de salud, hambre, crimen, conflictos tanto políticos como sociales y riesgos como consecuencia de deterioro ambiental. Pero, frente a las necesidades de protección de los derechos humanos de una población, puede ocurrir que tal vez no exista voluntad y/o capacidad por parte del gobierno soberano para cumplir con tales funciones. Entonces frente a esa situación existiría una suerte de responsabilidad "residual" a través de la cual la comunidad internacional debería actuar moral e interrelacionadamente, donde no cabría la posibilidad de no responder frente a la pérdida de vidas y sufrimiento humano. Esa dualidad en tanto responsabilidad frente a la comunidad internacional y frente a los ciudadanos, se vincularía con el respeto de la soberanía de los Estados, por un lado, y el respeto de la dignidad y los derechos humanos básicos de la población dentro de los Estados, por otro. (Deng, et. al. 1996, Cap 1; Lyon y Mastanduno, 1995, p. 252)La contrapartida de esa responsabilidad de los Estados frente a la comunidad internacional se transforma en responsabilidad de proteger e incluso de reconstruir, puesto que la reconstrucción, en sí misma, no deja de ser de ser una medida preventiva de futuros conflictos o desestabilizaciones. En definitiva, existirían dificultades para articular el concepto tradicional de soberanía – referido más hacia la guerra entre Estados – con las actuales situaciones de violencia intra estatal y tragedias humanitarias. Por tanto las operaciones internacionales de intervención seguramente seguirán desafiando al sistema internacional y las interacciones estatales. Si el mundo ha cambiado, tal vez habría que redefinir instituciones e instrumentos que se adecuen mejor a la realidad de hoy.Las intervenciones y su articulación multilateralEntendemos aquí que una de las características de las operaciones internacionales de intervención es el cruce físico de fronteras de un Estado en nombre de la comunidad internacional y con un propósito definido. Esas intervenciones se pueden relacionar con preocupaciones sobre violaciones a valores y principios relevantes, puesto que las eventuales pérdidas de vidas humanas, limpiezas étnicas y demás condiciones de sufrimiento humano, impactan en la seguridad regional e internacional. Pero dichas intervenciones no serían un fin en si mismas sino que tendrían como propósito la transformación de sociedades inestables y violentas en sociedades liberales y demócratas. (Lyon y Mastanduno, 1995, pp. 12 – 14; Bellamy Williams y Griffin, 2004, p. 165; Weiss, 2004, p. 138)En cierta forma este tipo de operaciones internacionales de intervención suspenden la soberanía de un Estado ya que, como nos dicen Rabimov (2005, s.p.) y Rotberg (2003, p. 3), no es posible intervenir o accionar en procura de estabilidad y/o restauración si no existe autoridad sobre el territorio, así como tampoco es posible solucionar el conflicto en un Estado débil e inestable, sin un nivel mínimo de seguridad.De hecho, si bien el mantenimiento del principio de no intervención está vigente en función de la soberanía de los Estados, hoy el imperativo humanitario está pesando cada vez más, especialmente cuando se entiende que existe responsabilidad de la comunidad internacional. Y esta responsabilidad es responsabilidad cuando se interviene frente a calamidades humanitarias, como también es responsabilidad cuando no se interviene frente a la constatación ese tipo de escenarios, lo cual también puede ocurrir en ciertas ocasiones.En otro orden, las operaciones internacionales de intervención han provocado y provocan sentimientos encontrados ya que, en algunas situaciones, las mismas pueden ser percibidas como excusas para el logro de otros intereses ajenos la solución de crisis humanitarias. En ese marco McChrystal, citado por Frye (2000), evalúa las intervenciones internacionales bajo cinco criterios: legitimidad, cuando la intervención es aceptada a los ojos de la comunidad internacional; legalidad, ya que sin base legal las intervenciones son meras invasiones; moralidad, que debe ser genuina y humanitaria; credibilidad, porque hay que cumplir lo que se pregona; y capacidad, dada la gran cantidad de recursos que demandan las intervenciones. (pp. 54 – 71)Desde nuestra óptica hacemos hincapié en la importancia de la multilateralidad en el cumplimiento de operaciones internacionales de intervención. Si bien Hans Binnendikj y Stuart E. Jonson (2004), "… la multilateralidad, si bien contribuye a legitimar "… no garantiza el éxito" (p. xvii), siguiendo a Lyon y Mastanduno (1995, p. 12), se considera aquí que la multilateralidad es la clave ya que una intervención multilateral es más "legitimable". Siendo que "multilateral" es un adjetivo que califica un funcionamiento institucional, la multilateralidad está brindada por los participantes y el accionar es el resultado del liderazgo institucional en función a los principios que los unen. (John G. Ruggie1993, pp. 3 – 47) Entonces, el primer elemento que caracteriza la legitimidad de una intervención es que su definición deberá provenir de organismos multilaterales manifestando su interés en intervenir.Pero desde esta perspectiva también la legitimidad deberá provenir del análisis que haga cada Estado cuando vaya a participar en la operación internacional de intervención en sí misma y para cada caso concreto. Es ahí donde pensamos que también se manifiesta una nueva aproximación de la soberanía estatal. La multilateralidad legitima internacionalmente y cada Estado tiene la posibilidad de legitimar interna e institucionalmente, de acuerdo a su propio marco y esquema de valores. En resumen, una apreciación de situación tamizada de acuerdo a valores nacionales brindaría legitimidad interna al Estado participante, a la vez que la multilateralidad brindaría la legitimidad internacional cuando se implementan intervenciones.Pero la multilateralidad también puede ir de la mano con el regionalismo. Es que, en virtud del conocimiento de los marcos de valores y modos de conducción y liderazgo, para la implementación de operaciones internacionales sería importante tener especialmente en cuenta la participación de aquellos Estados de la región en la que el escenario conflictivo está ocurriendo. El involucramiento de Estados de la región en los eventuales conflictos, aunque siempre manteniendo un adecuado balance entre las razones del conflicto propiamente dicho y las agendas de los propios Estados participantes, configurará un accionar más eficaz en procura de objetivos compartidos por la comunidad internacional.En tal sentido Lyon y Mastanduno (1995) también nos dicen que existe una gran dificultad en determinar la legitimidad o no de la comunidad internacional como tal, en función de las diferencias entre los marcos de valores e intereses que existe entre países desarrollados y otras regiones del globo. (pp. 250 – 265) Tal vez la pregunta más importante sea "¿quién determina que un Estado no está cumpliendo con sus obligaciones y (por tanto) se justifican intervenciones?" (p. 8).(1) The Responsibility to Protect: Report (2001), "The Policy Challenge" (pp. 1 – 9).(2) Ampliando la idea, Anthony Giddens define el concepto de "instituciones concha", a aquellas instituciones " . que se han vuelto inadecuadas para las tareas que están llamadas a cumplir". También en ese sentido Ulrich Beck, (2000) nos menciona: "el inmovilismo de las instituciones está en contradicción con una sociedad cuya vida cambia" (p. 24).(3) http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/589/36/IMG/NR058936.pdf?OpenElement (Recuperado el 2/8/2010).(4) The Challenges Project, Challenges of Peace Operations: Into the 21st Century – Concluding Report 1997 – 2002. (2002), "The Changing Concept of Security" (p. 41).(5) The Responsibility to Protect: Report (2001). "The Policy Challenge". (pp. 1 – 9) "The Responsibility to React" (pp. 29 – 35) "The Responsibility to Rebuild" (pp. 39 – 45); The Responsibility to Protect: Research, Bibliography, Background. (2001) "Rights and Responsibilities" (pp. 129 – 153). *Licenciado en Ciencia Política, Universidad de la República de Uruguay. Se ha desempeñado como asesor del área política en el Centro de Altos Estudios Nacionales y en la Escuela de Comando y Estado Mayor Aéreo de la Fuerza Aérea Uruguaya. Fue el Secretario General del Centro de Estudios Estratégicos del Ejército Nacional durante el período 2002 – 2004 y Consejero de Institutos de Formación Militar del Ministerio de Defensa Nacional durante el período 2008 – 2010.BIBLIOGRAFÍA Y OTRAS FUENTESLibrosBellamy, Alex J., Paul Williams and Stuart Griffin. (2004) Understanding Peacekeeping. Malden, MA, USA: Blackwell Publishing Inc.Binnendijk, Hans and Jonson, Stuart. (2004) Transforming for stabilization and reconstruction operations. Washington D.C. USA.: National Defense University.Beck, Ulrich. (2003) Sobre el terrorismo y la guerra. Barcelona: Editorial Paidós Asterisco.Beck, Ulrich. (2000) La democracia y sus enemigos. Barcelona: Editorial Paidós.Beck, Ulrich. (1998a) ¿Qué es la globalización? Buenos Aires: Editorial Paidós.Beck, Ulrich. (1998b) La sociedad del riesgo. Barcelona: Editorial Paidós.Brown, Chris. (2002) Sovereingty, rights and justice. Malden, MA, USA: Polity Press in association with Blackwell Publisher Ltd. Cambridge – Oxford.Chomsky, Noam. (2006) Failed States: the abuse of power and the assault on democracy. New York: Metropolitan Books.Deng, Francis; Kimaro, Sadikiel; Lyons, Terrence; Rotchild, Donald and Zartman, William. (1996) Sovereignty and Responsibility. Washington D.C.: The Brookings Institution, R. R. Donnelley and Sons Co.Einstein, Albert y Freud, Sigmund. (2001) ¿Por qué la guerra? Barcelona: Editorial Minúscula.Frye, Alton. (2000) Humanitarian Intervention: Crafting a Workable Doctrine. Washington DC: Brookings.Giddens, Anthony. (2000) El mundo desbocado. Madrid: Taurus.Lyon, Gene and Michael Mastanduno, (1995) Beyond Westphalia? 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Global Political Risk Consulting, LLC. Recuperado el 27 de febrero de 2005 en www.grprisk.comRojas Aravena, Francisco (1999). América Latina y la seguridad internacional. Contribuciones y desafíos para el siglo XXI. OEA Foro El futuro de la seguridad internacional en el Hemisferio, CP/CSH-INF 2/00 Recuperado el 9 de agosto de 2010 dehttp://www.oas.org/csh/docs/Francisco%20Rojas%20Aravena.pdf

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