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Die Finanzausstattung der Kommunen ist ein bundespolitisches Thema geworden. Am 27. März beschloss das Bundeskabinett, eine Kommission zur Reform der Gemeindefinanzen einzusetzen. Hintergrund der aktuell kritischen Lage ist, dass im Zuge der Steuerreform die Gewerbesteuer als eine Haupteinnahmequelle der Gemeinden deutlich eingebrochen ist. Die zentrale Frage einer Gemeindefinanzreform wird daher eine Reform der Gewerbesteuer sein. Hierzu gibt es derzeit verschiedenste Vorschläge, die von einer Verbreiterung der Bemessungsgrundlage bis hin zu einer Abschaffung der Gewerbesteuer (und Ersatz durch einen kommunalen Zuschlag zur Einkommen- und Körperschaftsteuer) reichen. In diesem Beitrag analysiert Dr. Christian Baretti, ehemaliger Mitarbeiter des ifo Instituts, die Effizienzwirkungen des bestehenden kommunalen Finanzsystems auf die Kommunalpolitik. Ausgangspunkt der Analyse ist die Annahme, dass die Gewerbesteuer Anreize für die Kommunen setzen sollte, ihre Wirtschaftskraft zu pflegen. Je wirtschaftsfreundlicher eine Gemeinde sich verhält - so der Hintergedanke - desto mehr Einnahmen erzielt sie aus der Gewerbesteuer. Diese These wird überprüft, wobei die empirische Analyse das Saarland betrachtet, mit dessen kommunalen Finanzausgleichssystem sich das ifo Institut erst kürzlich in einer Studie befasst hat. Parallele Schlussfolgerungen sind jedoch auch für die übrigen Bundesländer zu ziehen, da die kommunalen Finanzausgleichssysteme relativ ähnlich sind.

Gegenstand des vorliegenden Beitrages sind die Anreizeffekte des Länderfinanzausgleichs. In methodischer Hinsicht basieren die Analysen auf einem theoretischen Modell des Staatsverhaltens sowie ökonometrischen Paneldatenmodellen. Untersucht werden dabei die Anreizeffekte des Länderfinanzausgleichs auf die Politik der Bundesländer in Bezug auf die Effizienz der Steuerverwaltung, wirtschaftspolitische Anstrengungen sowie öffentliche Investitionen. Alle drei Bereiche werden zunächst im theoretischen Modell auf die Effekte des Finanzausgleichs untersucht. Anschließend werden die theoretischen Ergebnisse einer empirischen Überprüfung unterzogen. Abgeschlossen wird die Arbeit durch einen Überblick über aktuelle Reformvorschläge zum Finanzausgleich.

Im Februar legte das Bundesfinanzministerium einen Entwurf für das vom Verfassungsgericht geforderte Maßstäbegesetz zum Länderfinanzausgleich vor. Darin sollen die Vorgaben der Finanzverfassung konkretisiert und allgemeine Maßstäbe für den Finanzausgleich kodifiziert werden. Die Vorgaben betreffen zum einen die vertikale Finanzverteilung zwischen Bund und Ländern und zum anderen den umverteilenden horizontalen Finanzausgleich. Mittlerweile haben die Länder zum Entwurf der Bundesregierung Stellung genommen. In dem Beitrag stellt das ifo Institut zusammen mit Prof. Dr. Bernd Huber, Universität München, und Dr. Karl Lichtblau, Institut der Deutschen Wirtschaft, Köln, diesen Entwurf im Einzelnen vor und analysiert ihn unter finanzwissenschaftlichen Gesichtspunkten. Im Ergebnis zeigt sich, dass bezüglich der vertikalen Steuerverteilung das vorgeschlagene Maßstäbegesetz zu mechanisch auf das Deckungsquotenverfahren abzielt, was mit Fehlanreizen verbunden ist. So kann eine Ebene - und dabei vor allem der Bund - ihre Aufgaben und damit auch Ausgaben ausweiten und mittels höherer Umsatzsteueranteile eine nahezu vollständige Refinanzierung erreichen. Für die horizontalen Umverteilungselemente berücksichtigt der vom Bund vorgelegte Entwurf die von finanzwissenschaftlicher Seite vorgebrachten Argumente gegen das bestehende Finanzausgleichssystem. So sollen den Ländern von zusätzlichen Einnahmen höhere Eigenanteile verbleiben und damit die empirisch nachgewiesenen negativen Anreizwirkungen des Länderfinanzausgleichs abgemildert werden. In Bezug auf die Berücksichtigung möglicher Mehrbedarfe sollte das Gesetz um Bestimmungen ergänzt werden, welche die konkrete Ermittlung von Kostenunterschieden zwischen Ländern regeln.

Bis Ende 2004 muss ein neues Finanzausgleichsgesetz verabschiedet sein. Die Bundesregierung hat inzwischen ein Reformkonzept vorgelegt, das von den meisten Bundesländern abgelehnt wird. Die drei Gegenvorschläge, die verschiedene Ländergruppen vorgelegt haben, lassen einen grundlegenden Interessenkonflikt erkennen: Die Empfängerländer wollen den Status quo so weit wie möglich bewahren, die Geberländer ihre Zahlungslasten und die konfiskatorisch hohe Grenzbelastung mildern. Denn von zusätzlichen Lohnsteuermehreinnahmen belässt der bestehende Finanzausgleich den meisten Bundesländern gerade einmal 10 Prozent. Ein neuer Reformvorschlag des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln erhöht diesen Eigenanteil auf 35 bis 40 Prozent. Dies schafft bei den Bundesländern Anreize, mehr als bisher für die Stärkung der eigenen Finanzkraft zu sorgen. Außerdem erfüllt dieser Vorschlag die Auflage der Ministerpräsidentenkonferenz, nach der ein neuer Finanzausgleich verglichen mit dem alten keinem Bundesland größere Einbußen als 12 DM je Einwohner zumuten darf.

Die vorliegende Studie wurde im Forschungsbereich "Öffentlicher Sektor" des ifo Institutes in Zusammenarbeit mit Prof. Dr. Bernd Huber von der LMU München sowie Dr. Karl Lichtblau vom Institut der deutschen Wirtschaft erstellt und im Januar 2001 abgeschlossen. Gegenstand der Studie ist die Einwohnergewichtung auf Länderebene im Länderfinanzausgleich. Ausgangspunkt ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999, das eine empirische Überprüfung der bestehenden Einwohnerveredelung der Stadtstaaten sowie eines möglichen Mehrbedarfs dünn besiedelter Flächenländer notwendig macht. In methodischer Hinsicht basieren die Analysen auf einem Kostenvergleich, der sich am Konzept der kompensierenden Variation der Mikroökonomik orientiert. Die