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During the last five years, Bolivia received more than $US 3,000 million in foreign aid and more than $US 3,500 million in Foreign Direct Investment (FDI). The country also received debt relief with a net present value of $US 1,300 million and implemented a National Poverty Reduction Strategy. During the same period, however, the GDP growth rate fell from an average level of 4.7% between 1993 and 1998 to an average level of 1.7% between 1999 and 2002, relative and absolute poverty increased, and the fiscal deficit increased to 8.7% of GDP in 2002. These numbers suggest that neither foreign aid, nor debt relief, nor FDI has the capacity to increase growth rates and reduce poverty in Bolivia. This, however, is not necessarily true. It could be the case that without these positive shocks, the situation would have been even worse due to other negative shocks. The only way to separate the effects of different shocks is to use a Computable General Equilibrium (CGE) model, where the effects of changes in one variable can be analyzed while holding all other exogenous variables constant. The model used for this project contains a variety of sectors and household types which permits the analysis of aggregate effects on the GDP growth rate, the balance of payments, the fiscal deficit, etc, as well as distributional effects indicating who benefits and who is hurt by different policies. The distributional analysis is of particular importance when poverty is a main concern since aggregate GDP growth does not necessarily reduce poverty. Estimations by UDAPE indicate that the elasticities of poverty with respect to changes in GDP are extremely low in Bolivia: Only 0.3% in rural areas and 0.6% in urban areas[1]. This means that during the last decade, growth in Bolivia has clearly not been pro-poor, despite the stated emphasis on poverty reduction. During the period 1998-2002, Bolivia received on average $614 million in foreign aid per year. For the period 2003-2006, there are commitments implying that this amount will increase to $872 million per year, which means an increase in the level of annual foreign aid of $258 million. This report used the CGE model to simulate the effect of additional foreign donations of $258 million per year for four years, after which the level of aid returns to its "normal" level. Such a simulation allows us to see the effects of the initial expansion, the effect of the subsequent contraction, as well as the long run effects after the temporary increase in foreign aid.The effects of this extra aid will obviously depend on how the money is used. Applying the combination of public spending and public investment that we consider most likely, the simulations show an increase in the GDP growth rate of approximately 1 percentage point per year during the four years of extra aid, but when the extra aid disappears, the growth rates return to their normal levels. It is important to stress that public investment in the model is assumed to produce public goods, which increase the productivity of everybody. The extra aid has a corresponding positive effect on average incomes of the households for four years, but those who benefit most are skilled workers who are already among the richest in Bolivia, while the biggest and poorest group in Bolivia, the rural small-holders, are worse off every year during and after the extra aid, compared to the base scenario (without extra aid). This means that foreign aid, despite the very best intentions, tends to increase inequality and deepen poverty. This is not due to project failure at the micro level, but rather to adverse secondary effects at the macro level. It is perfectly possible that all aid projects are successful at the micro level, while the impacts at the macro level remain very close to zero. This paradox between the success of projects at the micro level and the lack of success at the macro level can be explained by the following arguments: First, aid projects distract resources away from other activities. Even when projects are 100% funded by foreign donations (the assumption used in the simulations), the project will use human resources which, in the absence of the project, could have been applied elsewhere. Since foreign aid projects usually skim the cream in terms of local human resources, this may imply a large social opportunity cost. This effect is particularly important in Bolivia, where the public sector (with the heavy support of foreign aid) is so attractive that few professionals are interested in working in the private, productive sector. And since this system appears to be relatively permanent, the new generations of students are demanding education that qualifies them to be politicians and bureaucrats, while few students are planning on working in the private sector, and much less create their own enterprises. Besides, not all aid projects are fully financed by donations, the majority of projects are financed by loans, and those that include a donation component, usually requires counterpart financing. This means that aid projects not only distract scarce human resources away from other activities, but also scarce financial resources. The second adverse macroeconomic effect arises through the real appreciation of the exchange rate that invariably follows from a large influx of dollars into the economy. This negatively affects most exporting sectors as their products become relatively more expensive on the international markets, and it negatively affects domestic producers of tradable goods as they have to compete with cheaper imports. The result is a reduction in the domestic production of tradable goods. Theoretically, the Central Bank could neutralize this effect by increasing its reserves of dollars or by paying off foreign debt, but this is unlikely to happen as most aid is tied to specific projects. The fact that the macroeconomic effects of foreign aid on monetary indicators tend to be small and temporary does not imply that foreign aid is useless. Many non-monetary indicators of well-being have increased substantially during the period, especially the indicators related to school enrollment, health, water, and sanitation. The Bolivian government is well aware of the asymmetry between progress in the provision of basic services and the lack of progress in the capacity of the population to increase its incomes: The real per capita income in Bolivia is practically the same as it was 50 years ago, despite the advances in education, health and basic services. The government is therefore changing the focus of its Poverty Reduction Strategy, laying more emphasis on the productive sectors. Fourteen sub-sectors with a high employment generation capacity have been selected for particular interventions in terms of infrastructure, market access, technical assistance, training, etc. Ten of these sub-sectors are part of modern agriculture, a sector whose expansion, according to our CGE analysis, would be beneficial not only because it raises average incomes, but also because it improves the income distribution. This is in contrast to the hydrocarbon sector and the mining sector, whose expansions tend to worsen the income distribution. Another sector whose expansion is highly desirable from a poverty reduction viewpoint, is the one producing consumer goods, usually through small and medium sized enterprises. The expansion of this sector would benefit the two big groups of poor households in Bolivia: the rural small-holders and the urban informals, and thus have a beneficial effect on both rural and urban poverty. In order to generate the largest and most sustainable impact possible of future foreign aid, it is recommended that donors and the government revise projects in three dimensions: First, they should check to which extent the projects create true public goods that increase the productivity of large groups of people, and to which extent they just generate short run activities which substitute for other, and possibly more sustainable, activities. The larger the public good component, the better the long run impact. Second, they should evaluate whether the projects help reduce the scarcity of skilled workers. It is the scarcity of skilled workers and the abundance of unskilled workers that generate high inequality in Bolivia, and projects which improve the quality of unskilled workers would tend to have a positive effect on the distribution of income in Bolivia and thus a beneficial effect on poverty. Third, they should check which sectors are likely to benefit or suffer from different projects, as the expansion of the sectors modern agriculture, coca, and consumer goods will have a much better impact on poverty than the expansion of mining, hydrocarbons, and formal services. It is often difficult to predict the impact of specific projects, and particularly difficult to assess how big the public good component of the project is. In order to learn from the past, it would be interesting to make a detailed retrospective analysis of past aid projects in Bolivia, evaluating which public goods have been created and what has been their impact on productivity. Specifically, donor agencies could provide a complete list of projects completed during the year 2000, and an independent team could analyze the project documentation and visit the project site some years after conclusion in order to evaluate the impact of the project. With a sample of 60-100 projects, it would be possible to make a statistical analysis, identifying what kind of projects would be most likely to generate not only positive impacts at the micro level but also at the macro level.

Durante los últimos cinco años, Bolivia recibió más de $US 3.000 millones en ayuda externa oficial y más de $US 3.500 millones en Inversión Extranjera Directa (IED). El país también logró la condonación de parte de su deuda externa con un valor neto presente de $US 1.300 millones e implementó una Estrategia Nacional de Reducción de Pobreza. Sin embargo, durante el mismo tiempo la tasa de crecimiento del PIB cayó desde un nivel promedio de 4,7% entre 1993 y 1998, hasta un nivel promedio de 1,7% entre 1999 y 2002, la pobreza relativa y absoluta aumentó, y el déficit fiscal alcanzó elevados niveles (8,7% del PIB para el 2002). Estas cifras sugieren que la ayuda externa, la inversión extranjera y el alivio de deuda no tienen la capacidad de poder aumentar la tasa de crecimiento y disminuir la pobreza en Bolivia. Sin embargo, esto no es necesariamente cierto. Podría ser que sin estos shocks positivos la situación hubiera empeorado más aún debido a otros shocks negativos. La única manera de separar los efectos de los diferentes shocks es usar un modelo de Equilibrio General Computable (CGE), donde se puede ver el efecto de variaciones de una variable, manteniendo todo el resto constante. Esto se hace en este documento. El modelo que se usa tiene una variedad de sectores y tipos de hogares, lo que permite analizar no sólo los efectos agregados en, por ejemplo, la tasa de crecimiento del PIB, la balanza de pago, el déficit fiscal, y los ingresos reales per cápita, sino también los efectos distributivos, es decir, quienes ganan y quienes pierden con la implementación de diferentes políticas. Los efectos distributivos son sumamente importantes cuando el nivel de pobreza es la preocupación principal, ya que el crecimiento económico no necesariamente reduce la pobreza. Estimaciones realizadas por UDAPE sobre la elasticidad de la pobreza ante cambios en el nivel de ingreso muestran que ante un incremento del 1% del ingreso per cápita, la población pobre se reduce en un 0,6% en el área urbana, y un 0,3% en el área rural. El crecimiento en Bolivia definitivamente no ha sido un crecimiento pro-pobre. Durante el periodo 1998-2002, Bolivia recibió en promedio $614 millones de ayuda externa por año. Para el periodo 2003-2006, hay compromisos para que este monto aumente hasta $872 millones por año, lo que representa un aumento en el nivel de ayuda externa de $258 millones. Este informe simula el efecto de donaciones adicionales de $258 millones por cuatro años (un incremento por una sola vez, que se mantiene en los cuatro años), lo que nos permite ver no sólo los efectos de la expansión inicial sino también los efectos de la contracción que se generan cuando el nivel de ayuda vuelve a niveles "normales". Además, nos permite ver el efecto neto de largo plazo, después del aumento transitorio de la ayuda extranjera. Los efectos obviamente dependen mucho de la manera que se gasta o invierte el dinero. Con una combinación de gasto público e inversión pública, que consideramos la más probable dados los compromisos de los donantes, las simulaciones muestran un aumento en la tasa de crecimiento del PIB en alrededor de 1 punto porcentual durante los cuatro años de ayuda adicional, sin embargo, cuando la ayuda extra desaparece, las tasas de crecimiento vuelven a su nivel normal. En términos de nivel de ingresos promedios también hay un efecto temporal positivo durante los cuatro años de mayor ayuda, sin embargo quienes ganan más son los trabajadores calificados que están entre los más ricos en Bolivia, mientras que el grupo más grande y más pobre, los pequeños propietarios rurales, pierden en todos los años en comparación con el escenario base (donde no existe ayuda adicional). Esto significa que la ayuda externa, en contra de sus intenciones, tiende a aumentar la desigualdad y profundizar la pobreza. Esto no se debe a un fracaso de los proyectos a nivel micro, sino a efectos secundarios adversos a nivel macro. Es factible que todos los proyectos sean exitosos a nivel micro, pero que el impacto a nivel macro esté muy cerca de cero en el largo plazo. Esta paradoja entre el éxito de los proyectos a nivel micro y la falta de impacto permanente a nivel macro, se puede explicar con los siguientes argumentos: Primero, los proyectos de la cooperación desvían recursos de otras actividades. Aún cuando el proyecto es cubierto en un 100% con donaciones extranjeras (el supuesto en las simulaciones), el proyecto utilizará recursos humanos que de otra manera hubiesen sido dedicados a otras actividades. Los proyectos de la cooperación tienden a utilizar la "crema" de los recursos humanos locales, y dado que la oferta de trabajadores calificados es escasa en Bolivia, esto implica un alto costo de oportunidad social. Si los recursos que se desvían provienen de actividades productivas y sostenibles (por ejemplo, si las personas que trabajan en proyectos de cooperación, hubiesen alternativamente creado empresas productivas y sostenibles), se estarían sacrificando estas actividades, en favor de las actividades seleccionadas por la cooperación. Este efecto es sumamente importante en el caso de Bolivia, donde el sector público (con el soporte de la cooperación internacional) es tan atractivo, que quedan pocas personas calificadas interesadas en crear pequeñas y medianas empresas. Y como este sistema parece ser relativamente permanente, las nuevas generaciones prefieren adquirir destrezas para trabajar en el sector público. En cambio son pocos los estudiantes que tienen planes para trabajar en el sector productivo, y mucho menos empezar sus propias empresas productivas. Además, no todos los proyectos son financiados por donaciones, la mayoría de los proyectos son financiados mediante préstamos, y aquellos que tienen un componente de donación requieren financiamiento de contraparte. De esta manera los proyectos de ayuda no solamente desvían recursos humanos escasos, sino también recursos financieros escasos, de otras actividades. Finalmente, un ingreso sustancial de dólares en la economía, causará una apreciación real del tipo de cambio. Esto afecta al sector exportador, ya que el precio de sus productos se vuelven más caros en los mercados internacionales, pero también afecta a los productores nacionales, quienes tienen que competir con importaciones más baratas. El resultado es una reducción en la producción doméstica de bienes transables. Aún cuando el Banco Central decidiera mantener el tipo de cambio fijo, tendría que incrementar sus reservas internacionales, lo que generaría una expansión de la base monetaria, que haría que los precios de los bienes no transables se incrementen, apreciando de todas maneras el tipo de cambio. La apreciación del tipo de cambio es el precio que una economía paga por contar con mayores recursos. Este efecto sólo se podría neutralizar si estos recursos no se emplean (se atesoran), pero a diferencia de cuando estos recursos provienen de un incremento importante en los precios de las exportaciones, esto no puede suceder con la ayuda externa, pues esta requiere que estos recursos se empleen. El hecho de que los impactos de la ayuda externa en los indicadores monetarios tiendan a ser temporales, no implica que no existan impactos positivos y avances significativos. Muchos indicadores no-monetarios de bienestar han mejorado sustancialmente durante el periodo, sobre todo los indicadores relacionados a cobertura escolar, salud, agua y saneamiento. El gobierno de Bolivia está consciente de la asimetría entre el progreso de la provisión de servicios básicos, y la falta de progreso en la capacidad de la población pobre para mejorar sus ingresos. Por ello, está cambiando el enfoque de la Estrategia de Reducción de la Pobreza, haciendo mayor énfasis en el sector productivo de la economía. Se han seleccionado 14 sub-sectores con una elevada capacidad de generar empleo donde el sector público, conjuntamente el sector privado, desarrollará infraestructura, acceso a mercados, asistencia técnica, entrenamiento, etc. Diez de estos sub-sectores se encuentran en el sector agrícola moderno, cuya expansión, de acuerdo a nuestro análisis, mejora no sólo el ingreso promedio, sino también la distribución del ingreso (en contraste con el sector de los hidrocarburos o la minería). Otro sector cuya expansión mejoraría el nivel y la distribución de ingresos a nivel nacional es el sector que produce bienes de consumo. Su expansión beneficiaría principalmente a los informales urbanos y a los pequeños propietarios rurales y dado que estos dos grupos incluyen a la gran mayoría de los pobres en Bolivia, esta expansión tendría un impacto beneficioso sobre la pobreza urbano y rural. Para generar el mejor impacto posible de los recursos comprometidos por la ayuda externa, se recomienda que los donantes y el gobierno revisen sus proyectos en tres dimensiones: Primero, se debe evaluar hasta dónde estos proyectos crean bienes públicos, que mejoran la productividad de grupos importantes de la población, y en qué medida sólo generan actividades de corto plazo que sustituyen otras actividades, posiblemente más sostenibles. Cuanto mayor sea el componente de los bienes públicos, mayor será el efecto de largo plazo. Segundo, se debe evaluar cómo el proyecto reduce la escasez de trabajadores calificados y otro tipo de recursos. La escasez de trabajadores calificados y la abundancia de trabajadores no calificados es lo que genera las desigualdades en Bolivia, y los proyectos que mejoran la calidad de los trabajadores no calificados deberían tener un efecto positivo sobre la distribución del ingreso y la pobreza. Tercero, se debe evaluar qué sectores son beneficiados o dañados por los diferentes proyectos, ya que la expansión de los sectores de agricultura moderna, coca, y bienes de consumo tendrían mejores impactos sobre la pobreza que la expansión de míneria, hidrocarburos, y servicios formales. Frecuentemente es difícil predecir el impacto, especialmente el componente bien público, de proyectos específicos. Para aprender del pasado, sería interesante hacer un análisis retrospectivo y detallado de anteriores proyectos de ayuda externa pasados en Bolivia, evaluando que bienes públicos se crearon y cuál su impacto. Específicamente, las agencias donantes pueden proporcionar una lista completa de proyectos que concluyeron el año 2000, y un equipo de evaluadores independientes podría analizar la documentación del proyecto y visitar el lugar del proyecto unos años luego de su cierre para evaluar si ha creado algún bien público y cuál fue su impacto sobre la productividad. Con un conjunto de 60-100 proyectos evaluados, se podría realizar un análisis estadístico, identificando el tipo de proyectos y los sectores en los que es más probable generar no solo impactos a nivel micro, sino también impactos positivos a nivel macro.