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Die Debatte über den Einsatz von Biotechnologien in der Landwirtschaft ist eine der lautstärksten und emotionalsten der letzten Jahre, da kaum ein Gebiet wissenschaftlich und gesellschaftlich so umstritten ist, wie die moderne Gentechnik. Grund hierfür sind die stark divergierenden Ansichten der Verbraucher und Regierungen bezüglich der aktuellen und potentiellen Gefahren und Vorteile, die Produkte der landwirtschaftlichen Biotechnologie – GVO und Produkte hieraus – mit sich bringen können. Der Bereich der gv landwirtschaftlichen Produkte hat erst kürzlich großes öffentliches Aufsehen durch die bevorstehenden Genehmigung der ersten gv Kartoffel erregt. Die Bundesregierung hat die Biotechnologie sogar zur Strategie des Monats August 2007 erklärt. Die Einführung der Gentechnik in der Landwirtschaft hat zu kontroversen Diskussionen geführt, die neben der ökologischen auch eine große wirtschaftliche Dimension haben. Trotzdem sind die Auswirkungen der Gentechnik bisher weitgehend unbekannt, womit sich die dringliche Frage nach einem geeigneten, anpassungsfähigen Rechtssystem stellt, das diesen Anforderungen – dem schnellen Wandel der Technik, der Ungewissheit über die Risiken, dem Druck der Öffentlichkeit, insb. in Europa, den gegensätzlichen Verbraucherinteressen weltweit sowie den divergierenden Zielen der EG, WTO und des Cartagena-Protokolls – gerecht werden kann. Deutschland ist das Land mit den meisten Biotechnologiefirmen in Europa, die 2006 einen Umsatz von ca. 1,5 Mrd. Euro erzielten und auf 947 Hektar gv Pflanzen, die über eine Zulassung zum IVB verfügen, anbauten. Weltweit wurden ca. 102 Mio. Hektar gv Pflanzen in 22 Ländern angebaut, davon rund 82% in den USA, Argentinien und Brasilien. Gang der Untersuchung: Der rechtliche Hintergrund genmanipulierter landwirtschaftlicher Produkte als Gegenstand des Öffentlichen Wirtschaftsrechts ist eine sehr weitreichende Materie, die für eine zielgerichtete und informative Darstellung der Thematik einiger Einschränkung bedarf. Bei 'genmanipulierten landwirtschaftlichen Produkten' handelt es sich um gv landwirtschaftliche Erzeugnisse, die zunächst im allgemeinen Kontext des Öffentlichen Wirtschaftsrechts eine Konkretisierung erfordern: Ursprung des Regelungsbedarfs bezüglich gv landwirtschaftlicher Erzeugnisse ist die Problematik des nationalen und internationalen Handels mit diesen Produkten. Dieser stellt gleichzeitig auch Dreh- und Angelpunkt der verschiedenen Interessengruppen wie Unternehmen, Landwirte und Verbraucher dar und beansprucht somit die höchste Notwendigkeit an Rechtssicherheit. Aus diesem Grund sollen sich die folgenden Ausführungen vornehmlich auf das Außenhandelsrecht als Zweig des Öffentlichen Wirtschaftsrechts beziehen. Nicht alle Erzeugnisse sind von Sonderregelungen betroffen. Daher bleibt ein beträchtlicher Teil der Ein- und Ausfuhr den allgemeinen Regeln des Außenhandelsrechts unterworfen, z. B. der Bereich des Zollrechts. Dies gilt für gv landwirtschaftliche Produkte aber gerade nicht: Diese sind sowohl auf nationaler bzw. europarechtlicher Ebene durch ein gemeinschaftsrechtliches System als auch auf internationaler Ebene, insb. durch das Protokoll von Cartagena und das SPSÜ, handelspolitischen Sonderregelungen unterworfen. Da die vorliegende Arbeit die rechtliche Situation für den Handel mit gv landwirtschaftlichen Erzeugnissen darstellen soll, liegen die ganz allgemeinen Vorschriften des Außenhandelsrechts, die bei Nichtvorliegen einer Sonderregelung greifen, außerhalb des Betrachtungsfeldes. Weiterhin abzugrenzen sind die unterschiedlichen Anwendungszwecke gv landwirtschaftlicher Produkte: Für den Handel mit GVO werden nur die Vorschriften untersucht, die den Anwendungszweck des IVB und der Aus-, Ein- und Durchfuhr gv landwirtschaftlicher Produkte regeln. Zur Abgrenzung des Begriffs des IVB ist die positive Definition in Art. 2 Nr. 4 S.1 RL 2001/18/EG bzw. die Negativ-Abgrenzung in Art. 2 Nr. 4 S. 2 RL 2001/18/EG heranzuziehen, da diese Regelungen europaweit Geltung beanspruchen und darüber hinaus auch die internationalen Vorschriften des Protokolls von Cartagena umsetzen. Abzugrenzen ist der Begriff des IVB in zweierlei Hinsicht, und zwar einerseits gegen Systemverwendungen und andererseits gegen Freisetzungen: Die Anwendung in geschlossenen Systemen beinhaltet den Forschungsaustausch zur Weiterverwendung im Labor oder die Weitergabe von GVO im Rahmen eines Patentierverfahrens, aber auch gewerbliche Weitergabe von GVO, jedoch lediglich für die industrielle Produktion in geschlossenen Systemen. Die FreisetzungsRL und die SystemRL bilden systematisch eine Einheit, in dem die Systemverwendung von GVO deren Freisetzung und diese wiederum dem IVB von GVO aufgrund des Stufenprinzips zeitlich vorgeordnet sind. Ziel ist es, die gesamte Produktionskette bezüglich des Umgangs mit GVO rechtlich zu erfassen: Solange keine sektoralen Vorschriften greifen, wird jede Tätigkeit mit GVO entweder von der SystemRL oder der FreisetzungsRL erfasst. Da der Umgang mit GVM in geschlossenen Systemen aufgrund der Einschließungsmaßnahmen als weniger risikoreich und grundsätzlich leichter kontrollierbar angesehen wird, sind weniger restriktive Genehmigungsregelungen und kein aufwendiges Zulassungsverfahren wie beim IVB von GVO vorgesehen. Daher sind die Verwendung von GVO in geschlossenen Systemen und die entsprechenden Regelungen nicht Teil dieser Arbeit. Weiterhin ist gegen den Begriff der Freisetzung abzugrenzen, dem in der FreisetzungsRL zunächst zwei unterschiedliche Bedeutungen zukommen: Die Legaldefinition des Begriffs in Art. 2 Abs. 3 RL 2001/18/EG beschreibt die Freisetzung als 'jede Art von absichtlichem Ausbringen (von GVO) in die Umwelt […]'. Hierunter wäre also das IVB von GVO, das Ausbringen von bereits genehmigten GVO in die Umwelt sowie auch Freisetzungen i.e.S. zu verstehen. Die Freisetzung gv landwirtschaftlicher Produkte i.e.S. betrifft eher die experimentelle Freisetzung zu Forschungszwecken als die Verfolgung kommerzieller Profitziele. Die Zulassung zum Zwecke des IVB ist wesentlich strengeren Voraussetzungen unterworfen als die zum Zwecke der Freisetzung. Somit sind die Regelungen zur Freisetzung weniger stark regulierend und haben demnach geringere Auswirkungen auf den Handel. Zudem soll diese Arbeit den Handel, also das 'auf den Markt bringen' von GVO als in der Praxis relevantere Form der kommerziellen Nutzung untersuchen, die sich in Form des IVB der Produkte vollzieht. Sie steht daher im Mittelpunkt dieser Untersuchung. Die Einbeziehung der Regelungen zu gv Arzneimitteln, die im allgemeinen Handel mit GVO sicherlich eine wichtige Rolle spielen, verbietet sich schon durch den Titel der Arbeit, der explizit nur landwirtschaftliche Produkte umfasst, zu denen Arzneimittel nicht zählen. Bezüglich des nun definierten Rechtsgebietes sollen sich die Ausführungen auf den europarechtlichen Rechtsrahmen, der auf die nationale Situation indirekt durch Richtlinien und direkt durch die jeweiligen Verordnungen stark Einfluss ausübt, sowie den internationalen Rechtsrahmen beziehen. Auf das deutsche Gentechnikrecht soll aus diesem Grund nur knapp eingegangen werden. Darüber hinaus werden in einer vergleichenden Darstellung Kernpunkte der US-amerikanischen Vorschriften mit einbezogen, die aufgrund ihrer Divergenz gegenüber den europarechtlichen Vorschriften den rechtlichen Gegenpol zur Vorbereitung einer abschließenden Analyse bilden. Die vorliegende Arbeit besteht aus vier Teilen. Teil 1 bildet mit einer kurzen Einführung in das Thema, der Abgrenzung und Vorgehensweise sowie der Begriffsdefinition den einleitenden Teil der Arbeit. Anschließend wird in Teil 2 der Stand der Forschung und Entwicklung im Bereich der Gentechnik sowie deren Vor- und Nachteile dargestellt. Teil 3 befasst sich mit der Darstellung der derzeit existierenden Vorschriften bezüglich des Handels mit gv landwirtschaftlichen Produkten. Da der Rechtsrahmen für gv Erzeugnisse in Fachkreisen als kompliziert gilt, aber dennoch für die Praxis äußerst relevant ist, bildet dieser Punkt den Hauptteil der Arbeit. Den Schlussteil der Arbeit bildet in Teil 4 die Analyse des Rechtsrahmens unter Berücksichtigung wichtiger Probleme aus der Praxis, wobei der Versuch gemacht wird, durch Vergleich gewonnene Verbesserungsvorschläge integrativ darzustellen. Abschließend wird ein kurzer Ausblick in die mögliche zukünftige Entwicklung im Bereich gv landwirtschaftlicher Produkte gegeben.Inhaltsverzeichnis:Inhaltsverzeichnis: InhaltsverzeichnisII AbkürzungsverzeichnisIV 1.Einleitung1 1.1Problemstellung1 1.2Abgrenzung des Themas und Vorgehensweise der Untersuchung2 1.3Erläuterung zentraler Begriffe5 2.Anwendungsbereiche und Risiken der Gentechnik in Landwirtschaft und Industrie8 2.1Stand der Forschung und Anwendungsbereiche8 2.2Risiken gentechnisch veränderter landwirtschaftlicher Produkte10 2.3Vor- und Nachteile des Handels mit gentechnisch veränderten landwirtschaftlichen Produkten aus ökonomischer Sicht11 3.Der Rechtsrahmen für den Handel mit gentechnisch veränderten Produkten13 3.1Entstehungsgeschichte der derzeitigen Reglementierung innerhalb der EU und der WTO14 3.2Die nationalen und europarechtlichen Vorschriften15 3.2.1Andere gentechnisch veränderte Organismen19 3.2.1.1RL 2001/18/EG über die absichtliche Freisetzung gentechnisch veränderter Organismen in die Umwelt und zur Aufhebung der RL 90/220/EWG des Rates19 3.2.1.2Das deutsche Gentechnikgesetz zur Umsetzung der RL 2001/18/EG27 3.2.2Alle gentechnisch veränderten Organismen29 3.2.2.1VO (EG) Nr. 1830/2003 über die Rückverfolgbarkeit und Kennzeichnung von GVO und über die Rückverfolgbarkeit und Kennzeichnung von aus GVO hergestellten Lebens- und Futtermitteln sowie zur Änderung der RL 2001/18/EG29 3.2.2.2VO (EG) Nr. 1946/2003 zur grenzüberschreitenden Verbringung von GVO bezüglich des Exports von GVO aus der EU32 3.2.3Lebens- und Futtermittel33 3.2.3.1VO (EG) Nr. 1829/2003 über das Inverkehrbringen von gentechnisch veränderten Lebens- und Futtermitteln34 3.2.3.2VO (EG) Nr. 258/97 über neuartige Lebensmittel und neuartige Lebensmittelzutaten (Novel-Food-VO) und ihr Verhältnis zur VO (EG) Nr. 1829/200337 3.3Vergleichende Darstellung der US-amerikanischen Vorschriften gegenüber den europarechtlichen Vorschriften39 3.4Die internationalen juristischen Regelwerke41 3.4.1SPS-Übereinkommen42 3.4.2TBT-Übereinkommen47 3.4.3GATT-Regelung51 3.4.4Cartagena-Protokoll zur biologischen Sicherheit52 3.4.5Der WTO-Biotech-Fall und der transatlantische Streit bezüglich GVOs55 4.Abschließende Gesamtbetrachtung der jurisitischen Regelwerke und Ausblick58 4.1Abschließende Analyse und Bewertung der untersuchten Rechtssysteme unter Berücksichtigung aktueller Praxisprobleme58 4.2Ausblick über zukünftige Entwicklung der untersuchten Rechtssysteme62 LiteraturverzeichnisVI AnhangXVTextprobe:Textprobe: Kapitel 3.3, Vergleichende Darstellung der US-amerikanischen Vorschriften gegenüber den europarechtlichen Vorschriften: Die USA ist eines der Länder, in denen die Regierungen den neuen Biotechnologien – und damit insb. der Biotechnologie- und Saatgutindustrie – relativ wenige rechtliche Hürden in den Weg gelegt haben. In Sachen Gentechnik ist die USA den Europäern einen Schritt voraus: Vor allem die Gesetzeslage ermöglicht der Forschung einen größeren Spielraum. Dies ist eine Folge der unterschiedlichen Rechtskulturen. Die Diskrepanzen der Rechtssysteme spiegeln die unterschiedlichen Ansätze und Einstellungen der Verantwortlichen der US-Regierung, der Verbraucher und der Industrie gegenüber GVO und gv Lebensmitteln. Das US-amerikanische Rechtssytem bezüglich GVO unterscheidet sich also stark von dem europäischen Rechtssystem. Der Grund: Die EU handelt nach dem Vorsorgeprinzip. In Europa gilt das Gentechnik-Verfahren grundsätzlich als risikoreich. Erst wenn man Schäden durch Gen-Pflanzen ausschließen kann, erlaubt Brüssel die Nutzung. Anders in den USA: Die Vorreiter auf dem Gebiet der Gentechnik forschen schon seit drei Jahrzehnten. Das Vorsorgeprinzip wird aufgrund seiner Fähigkeit, gesetzeswidrige Handelsbeschränkungen zu rechtfertigen und zu schützen, nur mit größter Vorsicht angewendet. Eine zentrale Kontrollstelle wie bspw. die EFSA gibt es ebenso wenig wie ein einheitliches Gentechnikrecht: Basierend auf dem Ansatz, dass gv Produkte im Grunde genommen nur eine Erweiterung herkömmlicher Produkte darstellen, machte sich die US-Regierung ursprünglich die bereits existierenden Gesetze zunutze, um die Sicherheit der gv Produkte zu garantieren. 1986 erließ die US-Administration dann das 'Coordinated Framework for Regulation of Biotechnology' und setzte damit den rechtlichen Grundstein für die folgenden 20 Jahre US-amerikanischer Regelungen zur Biotechnologie. Dieses Rahmenkonzept, das mit unwesentlichen Änderungen bis heute gilt, stellt einen vertikalen, risikobezogenen Verfahrensansatz bei der Regulierung der Gentechnik in den USA dar. Nach diesem Rahmenwerk sind Behörden, die für die Aufsicht über bestimmte Kategorien von Produkten oder bestimmte Arten der Produktverwendung verantwortlich waren, auch zuständig für die Bewertung gleichartiger gv Produkte. Es sind demnach keine neuen Behörden speziell für den Bereich gv Produkte errichtet worden, wie dies bspw. nach europarechtlichen Regelungen bei der ESFA der Fall war. So ist die 'Food and Drug Administration' (FDA) verantwortlich für die Lebens- und Futtermittelsicherheit, auch im Bereich der GVO. Im US-amerikanischen Landwirtschaftsministerium (United States Department of Agriculture, USDA) ist der 'Animal and Plant Health Inspection Service' (APHIS) verantwortlich für die Risikobewertung gv Pflanzen; und die 'Environmental Protection Agency' (EPA) ist zuständig für die Entwicklung und Freisetzung gv Pflanzen. Die derzeitigen rechtlichen Vorschriften für Produkte der modernen Biotechnologie sind der 'Plant Protection Act' (PPA), der 'Federal Food, Drug, and Cosmetic Act' (FFDCA), der 'Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act' (FIFRA) und der 'Toxic Substances Control Act' (TSCA). Neue Vorschriften wurden - sofern notwendig – nach Maßgabe dieser Gesetze entwickelt, um der Entwicklung neuer gv Produkte gerecht zu werden. Leitlinien zur Genforschung schreiben die National Institutes of Health (NIH) vor. Die einzelnen Bundesstaaten überprüfen die Nutzung. Außerdem werden US-Unternehmen über ein einheitliches Haftungsrecht direkt zur Verantwortung gezogen, wohingegen gerade die Haftungsproblematik in Europa noch nicht einheitlich geregelt ist. In den USA ist die Gentechnik längst im Alltag angekommen. Gentechnisch veränderte Lebensmittel finden sich in jedem gut sortierten Supermarkt – ursprünglich ohne Kennzeichnung. Allerdings ist in den letzten Jahren der Widerstand der Verbraucher gegenüber gv Lebensmitteln auch in den USA angewachsen, so dass auch die US-amerikanische Öffentlichkeit immer stärker nach einer angemessenen Kennzeichnung gv Lebensmittel verlangt. Im US-Kongress hat der Abgeordnete Kucinich seit 2000 die Gesetzgebung bezüglich der freiwilligen Kennzeichnung von gv Lebensmitteln vorangetrieben und 2003 sechs Reformvorschläge zu Rechtsvorschriften über gv Pflanzen erarbeitet und eingeführt. Der vorgeschlagene 'Genetically Engineered Food Right to Know Act of 2006' sowie weitere fünf Vorschriften zu gv Produkten sollen den Schutz der Verbraucher stärken, insb. durch die Verpflichtung der Lebensmittelindustrie, alle Lebensmittel, die GVO enthalten oder mit GVO hergestellt sind, als solche zu kennzeichnen. Desweiteren soll die FDA Kontrollen durchführen, um die Einhaltung der Vorschriften zu gewährleisten. Der seit 2001 bestehende 'Pre-market notice concerning bionegineered foods' verlangte eine Anmeldung zur Genehmigung bei der 'agency of data and information' bezüglich gv Lebens- oder Futtermittel, mindestens 120 Tage vor dem IVB, allerdings nur auf freiwilliger Basis. Diese Vorschriften sollen nun ersetzt werden durch strengere Vorschriften zur Kennzeichnung, Überwachung und Genehmigung, angeregt durch das USDA. Diese Verstärkung der Gentech-Vorschriften soll auch ein mehrstufiges, risikobasiertes Zulassungsverfahren enthalten, um das derzeitige Zulassungs-/Genehmigungsverfahren zu ersetzen. Amerikanische Verbraucher haben offensichtlich weniger Angst vor Gen-Food. Sie scheinen eher der Wirtschaft zu vertrauen, und die Europäer eher den staatlichen Behörden, die sich auf Verbraucherschutz und auf die Freiheit, zwischen genmanipulierten und konventionellen Lebensmitteln wählen zu können, berufen.