Erklärungsfaktoren für die Managementautonomie in kommunalen Mehrheitsbeteiligungen ; Determinants of management autonomy in municipally owned companies
In den letzten Jahrzehnten ist der Trend der Verselbstständigung in vielen Kommunen zu beobachten. Ein Großteil der öffentlichen Leistungserbringer wird mittlerweile als privatrechtliche Gesellschaften in einem wettbewerbsorientierten Umfeld geführt. Während viele Forscher Ausgliederungen in Form von nachgeordneten Behörden auf Bundesebene untersuchen und diese Reformwelle als einen faktischen Autonomisierungsprozess beschreiben, gibt es nur einige wenige Studien, die sich explizit mit den Autonomisierungstendenzen auf Kommunalebene auseinandersetzen. Daher fehlt es an empirischen Erkenntnissen zur Steuerung der kommunalen Beteiligungen. In dieser Arbeit werden die Steuerungsarrangements deutscher Großstädte erstmals aus Sicht der Gesteuerten beleuchtet. Das Untersuchungsziel der vorliegenden Forschungsarbeit besteht darin, Flexibilisierungstendenzen in mehrheitlich kommunalen Unternehmen zu identifizieren und hierfür Erklärungsfaktoren zu identifizieren. Die Forschungsfrage lautet: Welche instrumentellen und relationalen Faktoren beeinflussen die Managementautonomie in kommunalen Mehrheitsbeteiligungen? Dabei interessiert insbesondere die Einflussnahme der Kommunen auf verschiedene Tätigkeitsbereiche ihrer Ausgliederungen. Über diese unternehmensspezifischen Sachverhalte ist in Deutschland fast nichts und international nur sehr wenig Empirisches bekannt. Zur Beantwortung der Forschungsfrage hat der Autor auf Basis der Transaktionskosten- und der Social-Exchange-Theorie einen Analyserahmen erstellt. Die aufgestellten Hypothesen wurden mit einer großflächigen Umfrage bei 243 Unternehmen in den 39 größten deutschen Städten empirisch getestet. Im Ergebnis zeigen sich mehrere empirische Erkenntnisse: Erstens konnten mittels Faktorenanalyse vier unabhängige Faktoren von Managementautonomie in kommunalen Unternehmen identifiziert werden: Personalautonomie, Generelles Management, Preisautonomie und Strategische Fragen. Während die Kommunen ihren Beteiligungen einen hohen Grad an Personalautonomie zugestehen, unterliegen vor allem strategische Investitionsentscheidungen wie die finanzielle Beteiligung an Tochterfirmen, große Projektvorhaben, Diversifikationsentscheidungen oder Kreditautfnahmen einem starken politischen Einfluss. Zweitens führt eine Rechtsformänderung und die Platzierung in einem Wettbewerbsumfeld (auch bekannt als Corporatisation) vor allem zu einer größeren Flexibilisierung der Personal- und Preispolitik, wirkt sich allerdings wenig auf die weiteren Faktoren der Managementautonomie, Generelles Management und Strategische Entscheidungen, aus. Somit behalten die Kommunen ihre Möglichkeit, auf wichtige Unternehmensfragen der Beteiligung Einfluss zu nehmen, auch im Fall einer Formalprivatisierung bei. Letztlich können zur Erklärung der Autonomiefaktoren transaktionskostenbasierte und relationale Faktoren ergänzend herangezogen werden. In den Transaktionsspezifika wirken vor allem der wahrgenommene Wettbewerb in der Branche, die Messbarkeit der Leistung, Branchenvariablen, die Anzahl der Politiker im Aufsichtsrat und die eingesetzten Steuerungsmechanismen. In den relationalen Faktoren setzen sich die Variablen gegenseitiges Vertrauen, Effektivität der Aufsichtsräte, Informationsaustausch, Rollenkonflikte, Rollenambivalenzen und Geschäftsführererfahrung im Sektor durch. ; Striving for efficiency and budget improvements, governments at local, state or federal level in most OECD countries have been delegating service provision to private and nonprofit organizations. On the local level, new types of state owned enterprises operate as private law entities and have become equivalent competitors in increasingly demanding, dynamic environments. Their establishment is commonly referred to as corporatization. So far, there is little empirical knowledge about the governance arrangements with regard to corporatization. Analysing the governance arrangements of municipalities as perceived by 243 steered organizations, the author investigates on the issue of management autonomy. Research is driven by the following research question: Which characteristics of the relationship between state owned enterprises and the government impact the level and type of management autonomy of those enterprises? Based on Transaction Cost and Social Exchange Theory, the author develops an analytical framework and formulates several hypotheses. These hypotheses are tested on a sample of 243 municipally owned enterprises in the 39 biggest German cities. The author arrives at several empirical results: Firstly, different types of autonomy are identified. An exploratory factor analysis reveals four distinct factors termed HRM, General Managerial, Pricing and Strategy Autonomy. While municipal governments concede a reasonably high amount of HRM autonomy to their enterprises, strategic decisions like diversification issues, taking loans or larger investments are subject to political influence. Secondly, corporatization which is the tranfer from public to private law fosters HRM and pricing autonomy in the German sample. However, the author does not detect any significant relationship with trategic and general managerial issues. Lastly, there is evidence for both some of the transaction cost and social exchange driven hypotheses. With regard to transaction characteristics, the study reveals that the perceived degree of competition, the measurability of output, the branch,the number of politicians in the board as well as the applied steering mechanisms covary management autonomy. While relational characteristics like information sharing, board effectiveness, role ambiguity and policy-profession conflict affect management autonomy in a negative way, mutual trust and former CEO experience in a public enterprise correlate positively.
