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Die vorliegende Studie wurde im ifo Forschungsbereich "Sozialpolitik und Arbeitsmärkte" in Zusammenarbeit mit dem Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Sozialrecht, München, erstellt und im Februar 2007 abgeschlossen. Sie entstand im Auftrag des Ministeriums für Arbeit, Soziales und Gesundheit des Landes Nordrhein- Westfalen, der Katholischen Arbeitnehmer-Bewegung Deutschlands (KAB) und des Familienbundes der Katholiken. Gegenstand der Studie ist das Rentenmodell, das die katholischen Verbände in den Jahren 2002 bis 2004 gemeinsam entwickelt haben. Das Modell sieht einen Umbau der gesetzlichen Rentenversicherung in ein zweistufiges System staatlicher Alterssicherung, bestehend aus einer nahezu universell gewährten Sockelrente und einer erwerbsbezogenen Arbeitnehmer-Pflichtversicherung, vor. Ergänzend ist ein Ausbau der betrieblichen oder privaten Altersvorsorge als dritter Stufe des Rentenmodells vorgesehen. In der Studie werden Projektionen zur langfristigen finanziellen Entwicklung der staatlichen Alterssicherung nach einer Umsetzung des Reformmodells sowie Modellrechnungen zu den Verteilungseffekten der Reform jeweils im Vergleich zum derzeit geltenden Rentenrecht angestellt. Untersucht werden ferner mögliche Rückwirkungen der Reform auf andere Zweige der öffentlichen Finanzen, auf Arbeitsmarktentwicklung und Ersparnis sowie auf andere Säulen der Alterssicherung. Außerdem wird das Reformmodell einer rechtlichen Würdigung unterzogen.

The indicator that is commonly used to assess the long-term fiscal sustainability of public finances in EU member states ("S2") is also defined if government borrowing rates are assumed to be permanently lower than the growth rate of GDP. Under these circumstances, however, it no longer provides a reliable orientation for fiscal policy. I illustrate these findings based on simulations prepared for the Fifth Sustainability Report published by the German Federal Ministry of Finance. In addition, I discuss the interpretation of the indicator in a low-interest environment and the assumption that relevant interest rates may continue to be low if there are substantial challenges for fiscal sustainability, e.g., through demographic ageing. SUPPLEMENTARY INFORMATION: The online version contains supplementary material available at 10.1007/s10663-021-09531-8.

In this paper, I demonstrate that an indicator which is commonly used to assess the long-term fiscal sustainability of public finances in EU member states ("S2") is also defined if government borrowing rates are assumed to be permanently lower than the growth rate of GDP. I illustrate this finding based on simulations prepared for the Fifth Sustainability Report published by the German Federal Ministry of Finance. In addition, I discuss the interpretation of the indicator in a low-interest environment and the assumption that relevant interest rates continue to be low if there are substantial challenges for fiscal sustainability, e.g., through demographic ageing.

Responding to the challenges of demographic ageing, the German system of old-age provision has undergone substantial changes during the past two decades and is in fact still under reconstruction. Benefit levels deriving from the public pay-as-you-go scheme will decline until 2060, while contribution rates may still go up substantially. Additional cover from private or occupational pension schemes is urgently needed. Thus far, steps in this direction have been half-hearted. The continuing crisis in financial markets and a more profound distrust in financial institutions and market-based instruments of old-age provision currently create obstacles to progress with this overhaul. Nevertheless, despite the differing traditions, Germany could learn important lessons now from other developed countries that have longer experience of funded pensions.

Die demographische Alterung erzeugt Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in Deutschland, die bei haushaltspolitischen Entscheidungen bereits kurz- und mittelfristig zu beachten sind. Die im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen durchgeführte Untersuchung fe 1/15 leistet Vorarbeiten für den vierten Tragfähigkeitsbericht des Ministeriums. Sie illustriert die Größenordnung und Bandbreite solcher Risiken mit Hilfe von Modellrechnungen für die Entwicklung besonders betroffener öffentlicher Ausgaben. Ausgehend von amtlichen Bevölkerungsvorausberechnungen werden zunächst Hintergrundszenarien zur Entwicklung von Arbeitsmarkt und gesamtwirtschaftlichem Wachstum gebildet. Anschließend wird die Entwicklung öffentlicher Ausgaben für Alterssicherung, Gesundheit und Pflege, Leistungen an Arbeitslose sowie Bildung und Familien bis 2060 projiziert. Daraus werden Szenarien für die Entwicklung des gesamtstaatlichen Haushalts abgeleitet und nach einer auch auf EUEbene gebräuchlichen Methodik Indikatoren für dessen Tragfähigkeit berechnet. Die wichtigsten Resultate sind: I. Sowohl in einer eher optimistischen als auch in einer eher pessimistischen Basisvariante ergeben sich bei unveränderter Fortführung der gegenwärtigen Politik mehr oder weniger große Tragfähigkeitslücken. II. Zum absehbaren Anstieg öffentlicher Ausgaben trägt vor allem die Alterssicherung (gesetzliche Rentenversicherung und Beamtenversorgung) bei. Über die zukünftige Entwicklung der Gesundheitsausgaben herrscht große Unsicherheit, da sie nicht allein von der Demographie bestimmt werden. III. Die Größe der Tragfähigkeitsrisiken wird stark von Annahmen über zukünftige Trends der Lebenserwartung und Zuwanderung bestimmt. Von großer Bedeutung für die Bewältigung dieser Risiken ist darüber hinaus eine anhaltend günstige Entwicklung der Erwerbsbeteiligung (v.a. von Frauen und Älteren) und Beschäftigung. IV. Eher gering ist die Rolle von Annahmen zur Geburtenzahl oder zur Produktivität. Steigende Fertilität kann die Alterung zwar auf Dauer anhalten oder sogar umkehren, entfaltet ihre Effekte aber nur sehr langsam. Höheres Produktivitätswachstum lässt sowohl Einkommen als auch die erfassten Ausgaben rascher steigen. V. Gegenüber früheren Untersuchungen hat sich die Größe der Tragfähigkeitslücken wenig verändert. In den vergangenen Jahren sind aber große Konsolidierungsanstrengungen erfolgt, die zuvor jeweils noch ausstanden. Bis etwa 2030 stellt die Einhaltung existierender finanzpolitischer Ziele u.U. keine große Herausforderung dar. Angesichts der Langfrist-Risiken aufgrund der demographischen Alterung muss der Konsolidierungskurs jedoch konsequent weiter verfolgt werden. ; Studie im Auftrage des Bundesministeriums der Finanzen ; Demographic ageing creates risks for the long-term sustainability of public finances in Germany. This needs to be taken into account in budgetary decision-making already in the short and medium term. Research project fe 1/15 commissioned by the Federal Ministry of Finance provides materials for the 4th Sustainability Report of the ministry. It is meant to illustrate the dimension and possible spread of these risks using simulations for future trends in public expenditure that are expected to be particularly responsive to the ageing process. Building on official population projections, background scenarios for employment and growth are constructed as a first step. Then, public expenditure on old-age provision, health and long-term care, unemployment benefits, education and family policy are projected until 2060. The results are used to derive long-term scenarios for general government public finances and summarized by assessing sustainability indicators which are also used for similar purposes at an EU level. The main results are as follows. I. Under the current legal framework, sustainability gaps arise which are more or less sizable for two baseline scenarios that are deliberately designed to be rather optimistic in one case, rather pessimistic in the other. II. Projected increases in public expenditure are mainly driven by expenditure on old-age provision (Statutory Pension Scheme and the civil servants' scheme). There is considerable uncertainty about future trends in health expenditure which are not determined by demographic trends alone. III. The magnitude of sustainability risks is strongly influenced by assumptions regarding future trends in lifeexpectancy and immigration. Also, persistently favourable trends in labour-force participation (of women and older individuals, in particular) and employment are important for dealing with these risks. IV. Assumptions regarding fertility and productivity turn out to be less important in this respect. Higher birth rates may stop or even reverse the ageing process in the long run, but their effects would unfold too slowly. Stronger productivity growth would not only increase income at a higher rate, but also the expenditure covered in the projections. V. Compared to earlier studies, sustainability gaps have not changed a lot in their size. However, consolidation efforts have been successfully made in recent years which were only scheduled to take place on earlier occasions. Until around 2030, meeting existing budgetary objectives may not be a major challenge. But given the long-term risks involved in demographic ageing, this course of fiscal policies will have to be pursued very consequently also in the future.