Steuerungstheorie des Arbeitsmarktes: Ein politisch-ökonomischer Ansatz gesellschaftlicher Steuerungs- und Entscheidungshierarchien und darauf bezogener Instrumente staatliche Steuerung des Arbeitsmarktes
Die folgende Studie beschäftigt sich mit Formen und Wirkung politisch-sozialer Steuerung und ihrer Wechselwirkung mit ökonomischen Steuerungsmechanismen des Arbeitsmarktes. Die Fragestellung ist Resultat von Analysen zur strukturierten Arbeitslosigkeit. Prozeß, Dynamik und Verteilung der Arbeitslosigkeit sind nur im Zusammenhang mit der politisch-sozialen Entscheidungsstruktur zu verstehen. Mit der Verteilung und Zuordnung knapper Ressourcen - z.B. von guten Arbeitsplätzen - ist auch eine entsprechende Allokation sozialer Positionen und politischer Macht verbünden, die politisch-sozialer'Steuerung unterliegen. Strategien erfolgversprechender Arbeitsmarktund Beschäftigungspolitik müssen diese Zusammenhänge berücksichtigen. Zunächst wird ein allgemeiner Bezugsrahmen einer politischökonomischen Steuerungstheorie entworfen und am Beispiel der Arbeitsmarktpolitik illustriert. Nach der Einführung des umfassenden Modells wird der Bezugsrahmen in vier analytisch differenzierbare Handlungssysteme aufgegliedert: in den Arbeitsmarkt als Produktionssystem, als Allokationssystem, als Integrationssystem und als Entscheidungssystem im engeren Sinne. Auf diesen Ebenen werden die grundlegenden Austauschbeziehungen beschrieben, die wichtigsten Theorien erörtert und die aktuelle Steuerungsproblematik herausgestellt. In Analogie zu den vier analytischen Teilsystemen des Arbeitsmarktes lassen sich nach Funktion und Medium charakterisierte Steuerungstypen der Arbeitsmarktpolitik unterscheiden kollektive Leistungserbringung (z.B. staatliche Investitionen oder Dienstleistungen, Unterhaltsgarantien), - allokative Steuerung (d.h. regulative und materielle Anreiz- Steuerung), - integrative Steuerung (Kontrolle abweichenden Verhaltens, Errichtung und Schutz von VerhandlungsSystemen mit kollektiven Handlungsfunktionen), - kognitive und motivationale Steuerung (d.h. Steuerung durch Information, Deutungsmuster der Wirklichkeit, Überzeugung). Dabei interessiert uns vor allem die Wirkungslogik der Steuerung, d.h. die Frage, ob es systematische Zusammenhänge zwischen instrumenteller Struktur und den Strukturen der betreffenden Probleme, Adressaten und Durchführungsorgane gibt. Theoretisch wie empirisch lassen sich zahlreiche Hinweise auf die Grenzen traditioneller Steuerungsformen der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik aufzeigen. Der Kern unserer Überlegungen zu einer Steuerungstheorie des Arbeitsmarktes führt zu der These, daß der spezifische Engpaß der Arbeitsmarktpolitik heutzutage nicht im Mangel besteht, auf das was von individuellen und kollektiven Entscheidungen einzuwirken, d.h. auf die substantielle Rationalität der Gesellschaft Einfluß zu nehmen. Der Mangel besteht vielmehr in effekII tiven Verfahren kollektiver Entscheidungsfindung und in der Vermeidung perverser Anreizstrukturen, d.h., im Sinne von Herbert A. Simon, in der Verbesserung verfahrensmäßiger Rationalität. ; The following study deals with the forms and effects of politico-social regulation and its interaction with the economics of the labour market. The study has emerged from analyses of structured unemployment. The development, dynamics and distribution of unemployment can only be understood in connection with the politico-social decision-making structure. The distribution and allocation of scarce resources, e.g. good Jobs, is linked to a corresponding allocation of social positions and political power, which are subject to politicosocial regulation. Promising strategies in labour market policy and employment policy must take account of these links. We shall begin by devising a general framework for a politicoeconomic regulation theory, illustrated by the example of labour market policy. After introducing the overall model, the framework will be subdivided into four Systems of action, all distinguishable in analysis one from another: the labour market's production system, allocation system, integration system and decision-making system in the narrow sense of the word. On these four levels, there will be a description of the basic exchanges, a discussion of the most important theories, and an emphasizing of current problems in this type of regulation. In analogy to the four analytical Systems within the labour market, we may distinguish four types of regulation in labour market policy, characterized by their function and the way in which they are implemented: - collective achievements (e.g. State investments or Services, maintenance guaranties) - allocative regulation (i.e. normative and material incentives) - integrative regulation (control of deviating behaviour, the establishing and protecting of negotiation Systems such as collective bargaining) - cognitive and motivational regulation (i.e. regulation by means of Information, Interpretation patterns of the facts, persuasion) That which interests us most 'of all is the operational logic of this regulation i.e. the question cf whether there are systemati correlations between instrumental structure and the structures of the problems, these affected and organs of Implementation involved. Both theoretically and empirically, numerous references are made to the limitations of traditional modes of regulation within labour market and employment policies. The core of our deliberations on a regulatory theory for the labour market leads us to assume tha't the bottle-neck in labour market policy today does not come from a failure to influence individual and collective decisions i.e. a failure to influence the substantial rationality of society. It comes much more from the way in which collective decisions are made and from the avoidance of perverse incentive structures i.e. as in Herbert A. Simon's improvement of procedural rationality.