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Die Schlüsselzuweisungen haben im kommunalen Finanzausgleich im wesentlichen die Aufgabe, die fiskalische Ungleichheit der Kommunen zu reduzieren. Ob dies auch wirklich gelingt, ist mit analytischen Methoden noch nicht untersucht worden. Das liegt in erster Linie an dem numerischen Iterationsverfahren, mit dem die Schlüsselzuweisungen berechnet werden, und der Intransparenz, die daraus resultiert. Die vorliegende Arbeit erklärt nun erstmals analytisch, von welchen Einflussgrössen die Verteilung der Schlüsselzuweisungen abhängt und wie sie sich auf die fiskalische Ungleichheit der Kommunen auswirkt.

[Einführung] Der kommunale Finanzausgleich ist ein vertikaler Ausgleich mit horizontalem Effekt. Die originären Steuerquellen der Gemeinden reichen nicht aus, um ihre Ausgaben zu finanzieren. Der Finanzausgleich dient zunächst einmal dazu, die Finanzkraft der kommunalen Ebene insgesamt so aufzustocken, dass der Finanzbedarf der Gemeinden im Durchschnitt gedeckt werden kann. Diese vertikale Ausgleichsfunktion wird durch die horizontale Ausgleichsfunktion ergänzt und überlagert. Sie besteht darin, Finanzkraftdifferenzen innerhalb der kommunalen Ebene zwischen relativ armen und reichen Gemeinden abzubauen, damit alle Gemeinden ihre Aufgaben wahrnehmen können. Das wesentliche Instrument zum Abbau der Finanzkraftdifferenzen zwischen relativ armen und reichen Gemeinden sind die Schlüsselzuweisungen, die aus der vom Land bereitgestellten Schlüsselmasse finanziert werden. Der Ausgleichseffekt der Schlüsselzuweisungen erstreckt sich (in der Regel) auf Gemeinden, deren Finanzbedarf größer ist als ihre Steuerkraft. In den meisten Bundesländern existieren darüber hinaus Finanzausgleichsumlagen, mit denen Gemeinden in den Finanzausgleich einbezogen werden, deren Finanzbedarf kleiner ist als ihre Steuerkraft. In Kapitel 2 wird zunächst ein Modell präsentiert, das die Funktionsweise des kommunalen Finanzausgleichs erläutert. Im Prinzip sind Finanzausgleichsumlagen nichts anderes als negative Schlüsselzuweisungen. Daher werden Schlüsselzuweisungen und Finanzausgleichsumlagen als Elemente eines einzigen Finanzausgleichstarifs interpretiert, der in seinen verschiedenen Tarifzonen Zuweisungen und Abschöpfungen in Abhängigkeit von Steuerkraft und Finanzbedarf der Gemeinden vorsieht. Das Basismodell erlaubt eine Differenzierung zwischen vertikalen und horizontalen Ausgleichseffekten. Zudem lassen sich damit Variationen zentraler Bestimmungsgrößen (Steuerkraft, Ausgleichsatz, Schlüsselmasse) und Modifikationen (Mindestfinanzkraftgarantie, Abundanzumlage, Einwohnergewichte) systematisch analysieren. In Kapitel 3 wird das Instrumentarium zur Untersuchung der Finanzausgleichstarife der deutschen Bundesländer verwendet. Sie weichen regelmäßig vom Grundmodell eines einheitlichen linearen Tarifs für steuerschwache wie steuerstarke Gemeinden ab. Die Tarife sind häufig sehr komplex und erschließen sich nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Finanzausgleichsgesetze. Sie werden daher formalisiert und in zusammengehörige Teilbereiche bzw. Tarifzonen zerlegt. Diese Vorgehensweise ermöglicht eine Systematisierung und Bewertung der vielfältigen Lösungen und ihrer Besonderheiten. Der Ländervergleich erstreckt sich allerdings nur auf die Tarifaspekte finanzkraftbezogener Zuweisungen und Umlagen. Außer Betracht bleiben die Differenzen bei der Bestimmung der Bemessungsgrundlagen des Finanzkraftausgleichs (Steuerkraft- und Bedarfsmesszahl) und bei der Aufteilung der Finanzausgleichsmasse auf Schlüsselzuweisungen (nach Gebietskörperschaftsgruppen) und andere Verwendungszwecke.

Die Finanzierung der Landkreise basiert im wesentlichen auf den Finanzzuweisungen der Länder und der Kreisumlage. Damit stellt sich die Frage, wie die Schlüsselzuweisungen und die Kreisumlage als Instrumente des kommunalen Finanzausgleichs so miteinander verknüpft werden können, daß im kreisangehörigen Raum eine den jeweiligen Aufgaben entsprechende Finanzausstattung zustande kommt. Dieses Problem wird am Beispiel des kommunalen Finanzausgleichs von Rheinland-Pfalz diskutiert. Der Verfasser zeigt insbesondere, daß die Verteilung der Schlüsselzuweisung bei sachgerechtem Einsatz der Kreisumlage nicht zu einer Übernivellierung zwischen den rheinland-pfälzischen Landkreisen führt.

Die Schlüsselzuweisungen haben im kommunalen Finanzausgleich im wesentlichen die Aufgabe, die fiskalische Ungleichheit der Kommunen zu reduzieren. Ob dies auch wirklich gelingt, ist mit analytischen Methoden noch nicht untersucht worden. Das liegt in erster Linie an dem numerischen Iterationsverfahren, mit dem die Schlüsselzuweisungen berechnet werden, und der Intransparenz, die daraus resultiert. Die vorliegende Arbeit erklärt nun erstmals analytisch, von welchen Einflussgrössen die Verteilung der Schlüsselzuweisungen abhängt und wie sie sich auf die fiskalische Ungleichheit der Kommunen auswirkt.

Die Finanzierung der Landkreise basiert im wesentlichen auf den Finanzzuweisungen der Länder und der Kreisumlage. Damit stellt sich die Frage, wie die Schlüsselzuweisungen und die Kreisumlage als Instrumente des kommunalen Finanzausgleichs so miteinander verknüpft werden können, daß im kreisangehörigen Raum eine den jeweiligen Aufgaben entsprechende Finanzausstattung zustande kommt. Dieses Problem wird am Beispiel des kommunalen Finanzausgleichs von Rheinland-Pfalz diskutiert. Der Verfasser zeigt insbesondere, daß die Verteilung der Schlüsselzuweisung bei sachgerechtem Einsatz der Kreisumlage nicht zu einer Übernivellierung zwischen den rheinland-pfälzischen Landkreisen führt.

In Deutschland sind die Bundesländer nach Art. 106 Abs. 7 GG verpflichtet, ihre Gemeinden und Gemeindeverbände im Rahmen eines kommunalen Finanzausgleichs an den eigenen Steuereinnahmen zu beteiligen. Da im Grundgesetz und den jeweiligen Landesverfassungen ausschließlich allgemeine Ausführungen zu diesem Themenkomplex zu finden sind, kommt es häufig zum Verteilungsstreit zwischen Land und Kommunen einerseits und Kommunen andererseits. Der Verfasser beschreibt und analysiert die Bestimmungen des hessischen kommunalen Finanzausgleichs bezüglich ihrer ökonomischen Zielführung und vergleicht diese mit Regelungen anderer Bundesländer. Anschließend legt er eigene Reformvorschläge dar, mit deren Hilfe die angesprochenen Probleme gelöst werden können.

Die Studie des ifo Instituts München befasst sich mit der Sachgerechtheit des Schlüsselzuweisungssystems im Rahmen des Sächsischen Kommunalen Finanzausgleichs. Der Fokus liegt bei dieser Studie insbesondere auf den wesentlichen Verteilungsmaßstäben des kommunalen Finanzausgleichs in Sachsen, den Hauptansatzstaffeln und dem Schülernebenansatz. Sowohl die Überprüfung der Hauptansatzstaffel der kreisangehörigen Gemeinden, die in sieben Größenklassen eingeteilt sind, als auch der Hauptansatzstaffel der sieben kreisfreien Städte lassen einen Reformbedarf erkennen. Auch aus den Berechnungen der aktuellen Zuschussbedarfsrelation zum Schülernebenansatz ergibt sich Reformbedarf. Auf Grund der Neujustierungen der Hauptansatzstaffeln, der Schülergewichte und der Vervielfältiger wird es zwar gegenüber dem Status quo zu gewissen Verwerfungen bei den Zuweisungen an die einzelnen Kommunen kommen, eine veränderte Bedarfssituation macht dies allerdings auch notwendig.

Im Rahmen dieses Gutachtens wurden die Kernelemente des kommunalen Finanzausgleichs in Rheinland-Pfalz einer finanzwissenschaftlichen Prüfung unterzogen. Bei Reformbedarf wurden Änderungsvorschläge erarbeitet, die sicherstellen, dass der Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz quantitativ gesichert und qualitativ zukunftsfähig gemacht ist. Das Gutachten beschäftigt sich sowohl mit vertikalen als auch horizontalen Aspekten des Finanzausgleichsystems. Gegenstand der Untersuchung im vertikalen Bereich waren unter anderem die Zusammensetzung der Finanzausgleichsmasse und der Stabilisierungsfonds. Die Grundlage der Untersuchung im horizontalen Bereich bildete ein umfassendes Simulationsmodell für den Finanzausgleich, das dessen Mittelverteilung exakt nachbildet. Analysiert wurden insbesondere die Ermittlung von Finanzbedarf und-kraft, die verschiedenen Schlüsselzuweisungen sowie die Ausgleichsintensität des Systems.

Ebenso wie von der Bestimmung des Finanzbedarfs gehen auch von der Ermittlung der Finanzkraft vielfältige (Verteilungs-)Wirkungen aus. Als Komponenten der Finanzkraft der Gemeinden sind deren Anteile am Einkommen- und Umsatzsteueraufkommen, die Realsteuern, eine Konzessionsabgabe sowie ggf. eine Grunderwerbsteuerbeteiligung und die Spielbankabgabe einzubeziehen. Bei den Landkreisen sollten die Kreisumlage sowie die Schlüsselzuweisungen der kreisangehörigen Gemeinden berücksichtigt werden. Während die kommunalen Finanzausgleichssysteme der Länder diese Forderung noch weitgehend erfüllen, kann die mitunter unvollständige Anrechnung der einzelnen Bestandteile nicht befriedigen. Im Sinne einer Gleichgewichtung aller Einnahmekategorien sollten alle Finanzkraftelemente in voller Höhe einfließen. Eine Besonderheit ergibt sich bei den Einnahmen mit Gestaltungsmöglichkeit, die sich den Kommunen vor allem bei den Realsteuern und der Kreisumlage eröffnet. Hier sollten normierte Sätze zur Anwendung kommen, die dem gewogenen Landesdurchschnitt der aus der jeweiligen Teilschlüsselmasse zu bedienenden Kommunen entsprechen. Mangels verlässlicher Kriterien ist darüber hinaus auf eine Differenzierung zu verzichten.