Finanzausgleichsumlagen und Schlüsselzuweisungen

Abstract

[Einführung] Der kommunale Finanzausgleich ist ein vertikaler Ausgleich mit horizontalem Effekt. Die originären Steuerquellen der Gemeinden reichen nicht aus, um ihre Ausgaben zu finanzieren. Der Finanzausgleich dient zunächst einmal dazu, die Finanzkraft der kommunalen Ebene insgesamt so aufzustocken, dass der Finanzbedarf der Gemeinden im Durchschnitt gedeckt werden kann. Diese vertikale Ausgleichsfunktion wird durch die horizontale Ausgleichsfunktion ergänzt und überlagert. Sie besteht darin, Finanzkraftdifferenzen innerhalb der kommunalen Ebene zwischen relativ armen und reichen Gemeinden abzubauen, damit alle Gemeinden ihre Aufgaben wahrnehmen können. Das wesentliche Instrument zum Abbau der Finanzkraftdifferenzen zwischen relativ armen und reichen Gemeinden sind die Schlüsselzuweisungen, die aus der vom Land bereitgestellten Schlüsselmasse finanziert werden. Der Ausgleichseffekt der Schlüsselzuweisungen erstreckt sich (in der Regel) auf Gemeinden, deren Finanzbedarf größer ist als ihre Steuerkraft. In den meisten Bundesländern existieren darüber hinaus Finanzausgleichsumlagen, mit denen Gemeinden in den Finanzausgleich einbezogen werden, deren Finanzbedarf kleiner ist als ihre Steuerkraft. In Kapitel 2 wird zunächst ein Modell präsentiert, das die Funktionsweise des kommunalen Finanzausgleichs erläutert. Im Prinzip sind Finanzausgleichsumlagen nichts anderes als negative Schlüsselzuweisungen. Daher werden Schlüsselzuweisungen und Finanzausgleichsumlagen als Elemente eines einzigen Finanzausgleichstarifs interpretiert, der in seinen verschiedenen Tarifzonen Zuweisungen und Abschöpfungen in Abhängigkeit von Steuerkraft und Finanzbedarf der Gemeinden vorsieht. Das Basismodell erlaubt eine Differenzierung zwischen vertikalen und horizontalen Ausgleichseffekten. Zudem lassen sich damit Variationen zentraler Bestimmungsgrößen (Steuerkraft, Ausgleichsatz, Schlüsselmasse) und Modifikationen (Mindestfinanzkraftgarantie, Abundanzumlage, Einwohnergewichte) systematisch analysieren. In Kapitel 3 wird das Instrumentarium zur Untersuchung der Finanzausgleichstarife der deutschen Bundesländer verwendet. Sie weichen regelmäßig vom Grundmodell eines einheitlichen linearen Tarifs für steuerschwache wie steuerstarke Gemeinden ab. Die Tarife sind häufig sehr komplex und erschließen sich nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Finanzausgleichsgesetze. Sie werden daher formalisiert und in zusammengehörige Teilbereiche bzw. Tarifzonen zerlegt. Diese Vorgehensweise ermöglicht eine Systematisierung und Bewertung der vielfältigen Lösungen und ihrer Besonderheiten. Der Ländervergleich erstreckt sich allerdings nur auf die Tarifaspekte finanzkraftbezogener Zuweisungen und Umlagen. Außer Betracht bleiben die Differenzen bei der Bestimmung der Bemessungsgrundlagen des Finanzkraftausgleichs (Steuerkraft- und Bedarfsmesszahl) und bei der Aufteilung der Finanzausgleichsmasse auf Schlüsselzuweisungen (nach Gebietskörperschaftsgruppen) und andere Verwendungszwecke.